Planteamiento Disciplinar asumido para la Redacción de las DOT.
El modelo territorial actual de la Comunidad Autónoma del País Vasco se ha configurado a través de factores de diverso tipo. Las políticas sectoriales han jugado un papel esencial. Con frecuencia, estas políticas sectoriales, aunque puedan haber sido coherentes en sí mismas, tanto en su formulación como en su aplicación, carecen de un marco integrador de referencia territorial. Además, el modelo territorial actual de la CAPV ha sido el resultado de una aleatoria yuxtaposición de planeamientos municipales concebidos frecuentemente desde la estrecha óptica local. Es imposible, en este contexto, alcanzar la necesaria coherencia e interrelación si no existe una reflexión global capaz de coordinar e integrar los planeamientos municipales y las políticas sectoriales.
La aprobación de la Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco permite que se instauren en la Comunidad Autónoma nuevos instrumentos de ordenación territorial. Es posible ahora desarrollar mecanismos que van a permitir por primera vez poner en práctica un sistema completo de ordenación del territorio. Será factible, por tanto, crear un marco de referencia para la orientación de las políticas sectoriales y para la coordinación de los planeamientos municipales.
La aparición de este nuevo marco crea la necesidad de definir las líneas orientadoras que han de inspirar la definición del modelo territorial al que se aspira.
Los puntos de referencia asumidos para la redacción de las DOT han sido los siguientes:
1. Estrategia de ordenación territorial al servicio de los objetivos de los objetivos de desarrollo y bienestar.
Los desequilibrios de diverso tipo asociados al crecimiento de la economía vasca durante algunas décadas del pasado, los trasvases intersectoriales de mano de obra, y los fuertes flujos migratorios, si bien permitieron un equilibrio momentáneo del mercado de trabajo, conllevaron sin embargo costos de tipo socioeconómico, demográfico, territorial y urbano que no han sido asumidos de forma igualitaria y que requieren por tanto de unas medidas correctoras.
De igual modo que la competitividad de las empresas reposa actualmente en la calidad de las relaciones sociales que se desarrollen, la riqueza futura de una nación reposa probablemente en su capacidad de solidaridad. La ordenación del territorio debe ser un componente central de la regulación de una sociedad eficaz, abierta y solidaria, de este modo entre los objetivos de las DOT deberán tenerse en cuenta los siguientes: lograr una Euskadi más equilibrada y solidaria, un crecimiento al servicio del empleo y una Euskadi abierta a Europa y al mundo.
En consecuencia, la Ordenación del Territorio deberá tener un protagonismo creciente en nuestra sociedad. La Ordenación del Territorio guarda una directa relación con el objetivo social de desarrollo y bienestar, y ello exige integrar adecuadamente las políticas sectoriales con las estrategias territoriales.
Se trata de lograr un territorio competitivo para la producción en un contexto internacional en el que los espacios económicos pugnan por la atracción de inversiones. Un territorio atractivo para la vida cotidiana de la población. Y finalmente, un territorio solidario en cuanto al reparto de las afecciones del modelo territorial al conjunto de la población.
2. Respeto al marco competencial derivado del modelo institucional vasco.
Asumir el principio de una mayor autonomía para los diferentes entes administrativos, fundamentalmente en los tres niveles formados por el Gobierno Vasco, las Diputaciones Forales y los municipios, que comprenda una delegación de responsabilidades, asociada a la toma de decisiones propias de cada nivel inferior en el marco de estas directrices.
3. Una actitud ética respecto al tratamiento del medio ambiente.
Para llevar a cabo una estrategia de Ordenación Territorial coherente es importante adoptar una postura ética comprometida con respecto al tratamiento del Medio Ambiente.
El partir de una especial sensibilidad por los problemas del medio físico y del medio natural es una cuestión enormemente importante. Debe condicionarse el diseño del modelo territorial a la valoración de los recursos naturales. Esto cristalizará en el incremento de la calidad de vida de la población vasca. Esta actitud se considera que debe presidir no sólo la redacción de las DOT, sino también la elaboración de los planes territoriales y del planeamiento municipal. Se debe intentar superar la actitud centrada exclusivamente en evitar impactos negativos sobre el medio natural, y asumir una postura activa más comprometida que lleve a desarrollar operaciones de intervención positiva sobre el medio natural, de mejora, de protección activa, de fomento, de recuperación, de puesta en valor, etc. En este sentido, la Evaluación de Impacto Ambiental debe tener carácter previo a la implantación de las infraestructuras y construcciones sobre el territorio cuando legalmente corresponda.
Es preciso dotar de un mayor protagonismo a los estudios sobre la Vocación del Territorio y de valoración de su Capacidad de Acogida como marco de referencia para la definición de las actuaciones urbanísticas.
En definitiva, se trata de asumir una especial sensibilidad con respecto a los problemas y a las oportunidades derivadas del Medio Ambiente.
4. Integración del urbanismo y la ordenación del territorio.
Un adecuado tratamiento de los problemas urbanos y territoriales exige una consideración integrada del Urbanismo y la Ordenación del Territorio. Es preciso asumir la identidad conceptual y operativa de la actividad planificadora referida a escalas territoriales diferentes.
Desde el punto de vista disciplinar, la comprensión de las singularidades de las distintas escalas territoriales y el análisis de sus interconexiones es una labor importante y necesaria para el éxito de la correcta aplicación de medidas para la ordenación de la ciudad y del territorio. Desde el punto de vista del ejercicio competencial, es esencial que los instrumentos de ordenación territorial y el planeamiento municipal estén concebidos en sintonía y con interrelaciones operativas.
Los problemas de los pequeños núcleos rurales en declive y las grandes cuestiones que afectan a las áreas metropolitanas y a las ciudades más importantes no tienen solución desde la óptica local. Es necesario una integración de la escala territorial amplia y de la escala urbanística pequeña. Se requiere una interrelación profunda entre lo urbano y lo territorial.
5. Importancia del urbanismo de escala local.
Se considera importante estimular desde la Ordenación del Territorio actuaciones encaminadas a la puesta en valor de la ciudad y de la vida urbana. En particular, se considera importante la difusión de una nueva cultura de la ciudad que impida la repetición de experiencias históricas lamentables, y ello exige un consenso generalizado en torno a los siguientes puntos fundamentales:
El énfasis en la "Forma Urbana" y la preocupación por los aspectos morfológicos de la ciudad. La continuidad y permanencia histórica de la forma de la ciudad contrasta con lo coyuntural y pasajero de ciertas condiciones administrativas, económicas o políticas, y por ello su configuración debe gozar de una atención prioritaria y responder a unas leyes propias.
El "Contexto" representa un punto de partida fundamental para acometer los proyectos de intervención en la ciudad. El contexto es imprescindible para fundamentar la arquitectura y los proyectos urbanos. El interés por el lugar y por la idiosincrasia del sitio permitirá comprender el carácter profundo del marco de la intervención, dotado de estabilidad y a la vez sometido a transformación.
Se considera importante la idea de "Proyecto Urbano" que significa la definición de las propuestas sobre la forma física de la ciudad como elemento urbanístico básico capaz de canalizar los procesos sociales y vincularlos a una instancia operativa.
La búsqueda de una "Imagen Urbana" coherente y atractiva debe ser un objetivo prioritario en el tratamiento morfológico de nuestras ciudades. El conseguir una ciudad legible, identificable, estructurada y significante, es decir, una ciudad con una imagen coherente, es un reto difícil que se debe perseguir en la CAPV.
La Ordenación Territorial no puede obviar estos avances porque son un elemento clave para la calidad de vida. No se debe olvidar que aunque el territorio tiene una gran importancia, una parte sustancial de la vida cotidiana de nuestra población se desarrolla en ámbitos urbanos.
6. Limitaciones del urbanismo centrado exclusivamente en la escala local.
Es una necesidad la nueva visión regional de los problemas urbanos y, por supuesto, de las cuestiones del medio físico. La ciudad no es más que un elemento de una estructura regional más amplia y compleja. Los rangos urbanos, las áreas de influencia, las dependencias funcionales y otros factores estructurantes del territorio no pueden estar ausentes en las intervenciones en la ciudad pues el desarrollo y la propia viabilidad de ésta, están condicionados por su papel dentro de la estructura del sistema de ciudades.
7. El protagonismo del sistema de ciudades.
Otro rasgo básico de la nueva cultura del territorio debe ser el protagonismo conferido al sistema de ciudades en las estrategias de disfrute colectivo de los servicios, dotaciones, equipamientos, lugares urbanos relevantes, opciones de residencia y trabajo, etc.
Muchas de las necesidades y aspiraciones que tiene la población no pueden satisfacerse en el ámbito estrictamente local de los pequeños o medianos municipios; hay servicios y dotaciones que corresponden a un rango regional; otros que sólo tienen viabilidad y sentido en la escala comarcal; finalmente, otros que se ofrecen a la escala estrictamente local.
Dentro del sistema urbano, la red de ciudades de escala intermedia pueden desempeñar un papel crítico en la oferta equilibrada de servicios muy importantes para la población, lo que permite disponer de ellos a ámbitos en los que la escasez demográfica podría suponer un obstáculo para su implantación.
El llevar a cabo medidas de potenciación de todos estos servicios de rango comarcal en las ciudades intermedias es un punto crítico para las estrategias de equilibrio, desarrollo y bienestar para toda la población.
Por ello, el dar mayor protagonismo al Sistema de Ciudades implica reconocer el papel esencial de las grandes metrópolis y de los núcleos de ámbito regional y comarcal para la competitividad del sistema productivo, para la oferta de servicios y dotaciones, y para la realización de funciones que superan el ámbito estrictamente local.
8. Atención a la escala territorial intermedia basada en las áreas funcionales del territorio.
Una Ordenación del Territorio operativa que respete la existencia de conciencias regionales y comarcales debe desarrollarse íntegramente en un marco suficientemente próximo al ciudadano, y por ello, es esencial considerar la escala comarcal, por el nivel de concreción que permite, para la aplicación de una política de Ordenación del Territorio coherente en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Una adecuada delimitación de las Areas Funcionales del Territorio que integre los aspectos de carácter histórico-tradicional, socioeconómico y físico-ambiental permitirá contar con un apropiado marco de actuación para las propuestas de escala comarcal. Las intervenciones a escala territorial intermedia resultan fundamentales para conseguir la incorporación de las áreas rurales a los procesos de desarrollo y para paliar el deterioro de sus estructuras económicas, sociales y demográficas a través de la creación de equipamientos, dotaciones y alicientes de diverso tipo en las cabeceras con criterios de solidaridad, racionalidad y eficacia.
Las delimitaciones de las Areas Funcionales del Territorio pueden establecerse sobre la base de criterios "funcionales", es decir, constituídas por la cabecera correspondiente y por los municipios que entran dentro de su área de influencia. El concepto de funcionalidad conviene interpretarlo en un sentido amplio que haga referencia tanto a las pautas actuales de comportamiento y actividad de la población, como a las circunstancias de evolución histórica y a las peculiaridades del medio físico soporte del asentamiento humano.
Otros criterios habituales de demarcación comarcal de tipo exclusivamente administrativo, geográfico, judicial, etc., no son apropiados para lograr un impacto significativo de las estrategias de Ordenación del Territorio sobre los problemas identificados para los ámbitos territoriales de escala intermedia. Con mucha frecuencia, se observa que las delimitaciones establecidas con criterios funcionales, basadas en la consideración conjunta de un amplio elenco de variables de diverso tipo, coinciden sensiblemente con las áreas en las que se detecta un sentimiento de pertenencia de la población a la comarca correspondiente. En todo caso, a través de un concepto amplio de funcionalidad es posible encontrar mecanismos operativos de delimitación que pueden ser matizados y corregidos posteriormente sobre la base de consideraciones cualitativas relevantes.
Para la adecuada delimitación y estructuración de las diferentes Areas Funcionales del Territorio deben darse las siguientes condiciones:
En primer lugar, una cierta homogeneidad geográfica. En segundo lugar, la existencia de un cierto liderazgo urbano de uno o varios núcleos sobre el conjunto de municipios de menor tamaño situados en su entorno geográfico.
Finalmente, la complementariedad, observándose unos niveles de interrelación interna mayor que con el exterior para un conjunto de actividades y servicios de rango estrictamente comarcal.
La adecuada articulación de las diferentes Areas Funcionales constituye un paso decisivo para la coherencia del territorio con criterios de calidad de vida, eficacia y solidaridad.
9. El protagonismo de una red de ciudades de tamaño medio.
El equilibrio y viabilidad de las zonas rurales está condicionado básicamente por el dinamismo de ciudades de tamaño medio que deben constituir una auténtica armadura urbana de integración de dichas áreas rurales con los nodos neurálgicos del sistema urbano y con las principales áreas de actividad y desarrollo de la Comunidad Autónoma.
La idea de red para la distribución de los equipamientos, las infraestructuras y los servicios puede ser una estrategia apropiada que permita la deseable complementariedad entre las ciudades y la obtención de unos niveles de dotación adecuados para los territorios circundantes.
La "atractividad" de las ciudades de tamaño medio se puede aumentar de manera significativa a través de medidas urbanísticas apropiadas que permitan ofrecer un ambiente urbano de calidad que puede resultar más atractivo que el de las metrópolis de gran tamaño.
10. Correspondencia entre la ordenación del territorio, la actividad urbanística y los programas estratégicos de desarrollo económico.
Los planes territoriales y urbanísticos no deben ser elementos perturbadores de la dinámica socioeconómica, sino "piezas clave" de los programas estratégicos de desarrollo urbano y regional. Hasta ahora, ha habido una escasa interrelación entre la redacción de los planes urbanísticos y los programas estratégicos sobre ciudades o regiones, y resulta esencial establecer las medidas oportunas para garantizar la confluencia de esfuerzos, enfoques y compromisos entre estas dos actividades que tienen vocación de desarrollarse conjuntamente y de forma sinérgica en el futuro.
La complejidad administrativa, el peso burocrático y de los procesos de gestión del suelo en nuestro país, pueden crear retrasos perniciosos en el desarrollo de muchos proyectos inmobiliarios. Esto incide de forma directa en los niveles de riesgo, en los plazos de rotación del capital, en los costos financieros y en los precios del suelo. Si tenemos en cuenta además que casi todas las actividades económicas requieren para su desarrollo productos inmobiliarios, en compra o alquiler, resulta que la escasa operatividad del mercado del suelo y las tensiones especulativas, cristalizan en un incremento de costes generalizado y en una pérdida de competitividad de los sectores económicos que operan en aquellas ciudades y territorios que tienen un mercado inmobiliario menos eficiente.
La eficacia de los sistemas de gestión del suelo no es algo que afecta sólo al sector inmobiliario de nuestra economía, o incluso al compromiso constitucional de hacer viable el acceso a la vivienda, sino que es un factor que repercute de forma muy directa en los niveles de competitividad global del sistema productivo.
11. Enfasis en la participación institucional.
Una estrecha colaboración entre el sector público, el sector privado y el conjunto de instituciones y agentes sociales puede generar efectos sinérgicos positivos en un marco negociado, flexible y plural.
Definir un modelo territorial no debe ser sólo una ilusión para quienes ostentan responsabilidades políticas en una determinada etapa. Es fundamentalmente un auténtico reto colectivo de anticipación imaginativa al futuro, de reflexión y actuación con un horizonte temporal mayor que el propio de la coyuntura política o de los pequeños ciclos económicos.
La ciudad y el territorio son nuestro mejor patrimonio, la más rica y variada expresión de nuestra historia, cultura, tradiciones e identidad. Al mismo tiempo, la ciudad y el territorio en el que se aspira a vivir tienen vocación de ser un claro exponente de nuestras ilusiones colectivas. El modelo urbano y territorial debe ser la expresión de una voluntad colectiva de transformación.
12. De la planificación rígida a la coordinación flexible.
Es fundamental el paso de la Planificación a la "Coordinación Flexible". Existen dificultades insalvables asociadas, en el contexto de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a unas Directrices que asumiesen de "forma dura" un contenido de "Plan" con las implicaciones que ello representaría respecto a programas, presupuestos, y en definitiva, límites a la discrecionalidad y poder de un amplio elenco de instituciones implicadas.
Con respecto al dilema entre carácter vinculante o indicativo de las determinaciones de las DOT es evidente que resulta más idóneo alcanzar el difícil y necesario consenso para estas Directrices a través de planteamientos indicativos dotados de cierta flexibilidad, a no ser que se trate de aspectos auténticamente fundamentales para el Modelo Territorial planteado, y diferir hacia el planeamiento territorial o sectorial de desarrollo las medidas operativas con mayor nivel de exigibilidad y concreción. La frustrante experiencia de la planificación territorial en el Estado español y en algunos países europeos se ha debido, en gran medida, a su carácter vinculante y a su contenido de "plan". En definitiva, pretendemos dar un paso desde la rigidez de la idea de Plan a la viabilidad de las Directrices.
13. Nueva cultura de la ciudad y del territorio.
Las DOT están inspiradas en una nueva Cultura de la Ciudad y del Territorio. Es importante asumir de manera integrada una actitud centrada simultáneamente en la ciudad y en el territorio, con un profundo interés por la recualificación urbana y por el redescubrimiento del territorio y sus valores para la vida cotidiana de los ciudadanos, conscientes de la complejidad de la recuperación de las áreas en declive y sensibles a la flexibilidad necesaria para acometer con éxito los inminentes procesos de transformación económica y urbana que se han de producir en el seno de la sociedad vasca.
Euskadi en el Contexto de los Grandes Espacios de Europa.
1. Los grandes sistemas urbanos europeos.
Cada vez más la consolidación de un espacio europeo único y la progresiva disolución de las fronteras entre países hace que la competencia y la cooperación entre los territorios aumente. Un factor crítico de la competitividad territorial es la eficiencia de los sistemas de infraestructuras y la calidad ambiental de los diferentes territorios.
En el futuro de Europa, cada territorio y cada región debe identificar su vocación y sus estrategias de desarrollo en un contexto más interrelacionado. En el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco, es esencial definir las claves de la integración funcional e infraestructural con las demás regiones europeas.
Esta reflexión ha llevado a incluir este capítulo de contextualización europea en las DOT, con objeto de disponer de una referencia territorial amplia que inspire propuestas en la escala menor.
La Dorsal Europea
Existe una excepcional concentración urbana en tres espacios europeos de gran centralidad: Inglaterra en el Reino Unido, la aglomeración del Benelux-RFA-Suiza, y el Norte de Italia. Estas tres zonas configuran un espacio con fuertes interrelaciones que no se encuentra segmentado ni por las barreras político-administrativas ni por obstáculos físicos tan importantes como el Mar del Norte o los Alpes. A este amplio territorio se le denomina la "Dorsal Europea" y es una de las tres grandes megalópolis mundiales.
El resto del territorio europeo presenta una distribución relativamente uniforme de ciudades de más de 200.000 habitantes. No obstante, pueden apreciarse algunos vacíos importantes alrededor de Madrid y en el centro de Francia, así como en las partes occidentales de Irlanda, Grecia y Dinamarca.
La importancia de la "dorsal europea" o de la Megalópolis como elemento estructurante del Sistema de Ciudades de Europa no solamente estriba en el elevado número de ciudades que acoge, sino también en su gran proximidad. Aglutina al 47% de las ciudades importantes europeas y supone el 50% de la población y actividad económica del total del sistema de ciudades, en un reducido espacio que apenas supone el 18% del territorio de Europa.
La parte más tradicional de la Megalópolis se extiende desde las costas del Mar del Norte hasta Colonia y Bonn. La parte más dinámica está comprendida en el triángulo Munich-Stuttgart-Zurich, aunque no conviene olvidar que Bruselas y Amsterdam son también ciudades muy atractivas para las empresas.
El Norte del Sur
Otro espacio europeo de gran protagonismo urbano es el denominado "Norte del Sur". Es un subsistema más reciente. Parte del entorno de Ginebra y de Lyon, y se extiende ampliamente por el "Boulevard francés del Mediterráneo" en dirección a la España del Sur y a Portugal. Actualmente engloba ya a Barcelona, Zaragoza, Madrid y a Valencia. Por otro lado, este nuevo espacio también entronca con la "Dorsal Europea" en el Norte de Italia y continúa por el Adriático hacia Roma y Nápoles, integrando plenamente gran parte del espacio italiano.
El "Norte del Sur" agrupa al conjunto de actividades más dinámicas y novedosas de la Europa actual, y de alguna forma, está provocando el desplazamiento de la Megalópolis hacia el Sur. Se espera para esta zona un gran desarrollo basado particularmente, pero no solamente, en las nuevas tecnologías. Los atractivos específicos de estas regiones meridionales residen fundamentalmente en la bondad climática, en un medio ambiente cualificado, y en una amplia oferta de amenidades que, en muchos casos, descansa en desarrollos anteriores de carácter turístico, de ocio y de esparcimiento.
En contraste con las zonas de antigua industrialización, estos nuevos espacios se valoran también por su oferta de mano de obra barata y escasamente reivindicativa, y porque permiten superar los niveles de congestión de los espacios tradicionalmente preferidos en la Europa Central. El compromiso con la calidad de los nuevos desarrollos residenciales y de las nuevas áreas de actividad económica, y las operaciones de recualificación de las zonas ya consolidadas y con escasa calidad, constituyen factores clave para el éxito de estos territorios en el nuevo esquema europeo de áreas urbanas en competencia por la atracción de inversiones productivas.
Posiblemente, la pujanza económica y los crecimientos sostenidos de Suiza y Baviera refuercen el fenómeno de emergencia del "Norte del Sur" como espacio para la implantación de nuevas actividades, conectándolo precisamente con la Megalópolis europea. Mientras tanto, las viejas regiones marcadas por la huella de las primeras revoluciones industriales tal vez se resientan de este desplazamiento de los ejes de desarrollo europeos hacia el Sur, acusando con mayor fuerza la obsolescencia de sus estructuras, actividades y equipamientos y la presión ejercida durante mucho tiempo sobre sus paisajes.
Las Periferias
Más allá de los espacios europeos funcionalmente integrados se encuentran las "Periferias". Están poco transformadas aún y la acción antrópica todavía no es muy importante. Tienen ciudades de un cierto tamaño, pero son extremadamente débiles en cuanto a las funciones urbanas que desarrollan. La red urbana del subsistema periférico difícilmente podría parangonarse con los elevados niveles de desarrollo de las redes de los subsistemas anteriores. Grecia, el Sur de Italia, Portugal, el Sur de España e Irlanda están lejos del centro y lo acusan notablemente. La baja Escocia, sin embargo, parece que se renueva. De todas formas, y a pesar de estar en el extremo de Europa, Escocia no pertenece en sentido propio a las denominadas Periferias.
Las Periferias así descritas aparecen como espacios de reserva para el crecimiento europeo del mañana, pero atraviesan graves problemas de desarrollo en la actualidad. Su futuro está aún por definir. De momento, la mayor parte de las ciudades de las Periferias están infradotadas. Sólo Sevilla parece que tiene realmente posibilidades de despegar en un futuro no muy lejano después del enorme esfuerzo de creación de infraestructuras que el Estado español ha realizado con motivo de la Expo 92. También se espera mucho de Lisboa y de Oporto; así como de Salónica.
El Arco Atlántico
Las costas atlánticas constituyen otro subsistema urbano débilmente integrado en el conjunto europeo. Esta zona está jalonada de ciudades de rango y capacidad de influencia moderadas, que viven más bien aisladas unas de otras, conformando un espacio urbano poco estructurado y poco dinámico que a veces se ha denominado los "Finisterres" pero que más frecuentemente se identifica como "Arco Atlántico". En esta Euro-región no hay actualmente aglomeraciones urbanas de rango superior capaces de ejercer un liderazgo eficaz, que les permita ser vehículo de la generación-transmisión de innovaciones que posibilita el desarrollo económico y el bienestar social. El grado de dependencia de la Megalópolis resulta, pues, muy elevado.
Las ciudades de esta región europea se debaten entre el mantenimiento de su papel urbano tradicional y la búsqueda de mecanismos de cooperación interurbana que pongan fin al aislamiento, a la descoordinación y a la debilidad funcional que les caracteriza. El papel del Arco Atlántico en el escenario urbano europeo está como en el caso de las Periferias, aún por definir.
Las regiones situadas en el Arco Atlántico, configuran un espacio potencial de desarrollo que en la actualidad se caracteriza por la escasa articulación territorial entre sí y con la dorsal europea más dinámica. Esta situación tiende a ampliar las diferencias entre las regiones y sitúa al Arco Atlántico en clara desventaja competitiva frente a otros espacios periféricos de la Comunidad como el Arco Mediterráneo, que se encuentra en una situación emergente. La Euro-región Atlántica agrupa zonas poco homogéneas, con problemas muy diversos y con una evidente debilidad de las infraestructuras de transporte y comunicaciones. El futuro de este territorio pasa en gran medida por el éxito en las estrategias de integración con el resto de los sistemas urbanos dinámicos de la Europa Comunitaria.
2. Dinámica de cambio en el sistema de espacios europeos.
Los grandes sistemas urbanos europeos están sometidos a tensiones y a transformaciones que podrían sintetizarse de la siguiente forma:
Desplazamiento hacia el sur del centro de gravedad de la Megalópolis o Dorsal Europea. Hay un claro deslizamiento según el cual ciertas zonas de Inglaterra están en retroceso y progresan relativamente espacios del norte de Italia.
Este es, sin lugar a dudas, el aspecto básico de las tensiones y de los movimientos que se identifican en el sistema de ciudades de Europa. De forma similar al incremento de protagonismo que en décadas anteriores alcanzó la Costa Oeste de Estados Unidos con respecto a la Costa Este, se está generando un surgimiento importante del Arco Mediterráneo que conecta con la Dorsal Europea en la zona del norte de Italia y particularmente en la región metropolitana de Milán.
La Dorsal Europea ha ido históricamente generando una serie de espacios de desarrollo inducido a ambos lados, que por el oeste llega hasta París y Lyon y por el este hasta Berlín y Viena. La Megalópolis y los espacios de desarrollo inducidos configuran el gran ámbito central de desarrollo europeo, el gran motor actual de la economía del Continente. Hay una serie de "Enlaces" en curso que apuntan hacia la conexión de este espacio central europeo con la Europa del Este y hacia una integración de las regiones atlánticas francesas con el nodo de París.
Los nuevos desarrollos que emanan del espacio anterior se dirigen hacia el sur de Italia y hacia la Península Ibérica. Se configura un nuevo arco dinámico denominado el "Norte del Sur" que está liderado por una serie de ciudades mediterráneas importantes como son Roma, Marsella, Barcelona y Valencia. Surgen tensiones para el alargamiento hacia el sur del Eje Mediterráneo español y para la conformación de un eje más sólido en dirección Zaragoza-Madrid. Se han iniciado acciones para la articulación y conexión con Madrid de nodos urbanos más alejados como Lisboa y Sevilla.
Dentro de este escenario general europeo, se observa una línea que se ha convenido en denominar la "Diagonal de las Dificultades" que señala el límite entre el sistema norte y el sistema sur europeo que es el más dinámico. Al norte de esta Diagonal se concentran una parte sustancial de los problemas económicos y estructurales del sistema de ciudades de Europa. El País Vasco se encuentra en una posición fronteriza entre las áreas con dificultades y las zonas de evolución estructural positiva.
Finalmente, conviene hacer referencia a la línea denominada "Orbita de las Altas Tecnologías", y en la cual la Península Ibérica globalmente aparece en una situación periférica, aunque el País Vasco se halla cerca de estos espacios europeos. A medida que progrese el desarrollo tecnológico general de Europa, es previsible una propagación mayor de esta zona que integrará plenamente Euskadi en este espacio europeo.
Dentro de la jerarquía del Sistema de Ciudades de Europa, España tiene a sus dos ciudades de máximo rango muy bien colocadas. Madrid y Barcelona comparten rango con Roma, Frankfurt, Munich, Amsterdam y Bruselas, y sólo son superadas por Londres, París y el Area Metropolitana de Milán. A este nivel, por tanto, la interconexión de los espacios de innovación y mayor protagonismo europeo con los niveles más altos de la jerarquía urbana española parece satisfactoria.
No ocurre lo mismo para el resto de eslabones del sistema urbano español. El porcentaje de población que vive en ciudades españolas con rango y con funciones auténticamente europeas es muy reducido (20%), a gran distancia de la media europea (39%), e incluso del país inmediatamente anterior al nuestro (Reino Unido, con el 30%). Esta falta de estructuración eficaz del nivel urbano denominado capitales regionales incide incluso en los niveles de base, provocando aislamiento y dificultades para el desarrollo. Quizá la posición geográfica excéntrica de España dentro del contexto europeo tenga también una gran influencia.
En el contexto del sistema urbano europeo, el País Vasco tiene un potencial importante en la medida en que sea capaz de recuperar el Bilbao Metropolitano, llevar a cabo una sólida integración del denominado Sistema Polinuclear Vasco de Capitales y refuerce sus interrelaciones con ciudades colindantes de tamaño significativo como Santander, Pamplona y Logroño. Sería posible generar un nodo urbano fuerte de rango europeo con vocación de jugar un protagonismo creciente en el contexto de la Europa Comunitaria.
3. Escenarios de organización territorial europea.
Una reorientación de la acción pública en el área de la ordenación del territorio debe apoyarse en una visión prospectiva del posicionamiento de nuestro territorio en el contexto europeo, tomando detallada nota de las tres principales tendencias que están actuando en el sistema organizacional europeo de forma concomitante en todos los países y regiones: la mundialización de los intercambios y de los flujos económicos, la descentralización y la apertura europea.
Cada una de estas tres tendencias afecta directamente a un área específica, pero será de su conjunción el modo en que se articule la disposición de las ciudades y de las regiones europeas en el futuro.
Cuatro escenarios tendenciales son retenidos por los expertos europeos en lo que afecta al futuro de la organización territorial europea y que basado en datos que recogen aspectos económicos, de I+D, de infraestructuras y de organización institucional, dibujan cuatro posibles situaciones en las que cada país, cada región debe situar sus estrategias.
Escenario 1: El Corazón Europeo.
Este escenario parte de la constatación de la existencia de una economía europea y de su inserción en una economía mundial. Este escenario señala con claridad el lugar donde se sitúa el centro dominante de la economía, generando una serie de áreas a través de los cuales el centro irradia su dependencia a la periferia.
El centro se caracteriza por su potencia servo-industrial y su fuerte capacidad de intermediación en el seno del sistema productivo (saber-hacer técnico, integración entre la esfera productiva y la esfera de mercado) y en el seno del sistema regional (metrópolis-región). El resto de las áreas se caracterizan bien por su especialización en la Innovación tecnológica, bien por el buen posicionamiento geográfico respecto a los mercados potenciales del Este. Este escenario privilegia la dimensión económica de la organización del territorio europeo.
La economía europea es un bloque de la economía mundial con un centro dominante bien conectado con las otras dos principales áreas económicas mundiales.Consagra una Europa sin fronteras desde donde domina el mercado mundial.
El corazón Londres-París- El Randstad holandés (Amsterdam, Roterdam..) filtra todas las funciones de intercambio y de poder de la economía europea y constituye el punto de paso obligado para acceder al mercado mundial.
Los indicadores económicos, tecnológicos y de flujos utilizados para la elaboración de este escenario resaltan los siguientes ejes preferentes:
Londres y París
Bruselas y el Randstad
Frankfurt, Colonia y Zurich
Milán, Turín, Barcelona y Madrid.
Escenario 2: El Reino de las Eurociudades.
Este escenario toma como base de su configuración, el proceso de descentralización institucional, lo que provoca una emergencia de ciudades-estado o de metrópolis-región, según la configuración de la armadura urbana de cada país. Destacan en este sistema cinco euro-ciudades, algunas de ellas capitales de estado: Londres, París, Madrid, y otras metrópolis-región:Franckfurt y Milán.
Este escenario consagra a estas cinco eurociudades como la base económica del territorio europeo y que constituyen las metrópolis-eje de cada país y el punto de conexión privilegiado para las ciudades periféricas de Europa y del mundo.En función de las instituciones nacionales de organización del territorio se distinguen:
En los sistemas centralizados, las ciudades de Londres, París y Madrid que combinan su potencia económica con el poder territorial nacional. De hecho monopolizan su territorio y proyectan a su alrededor una inmensa zona de dependencia.
En los sistemas descentralizados: caso de Franckfurt y Milán alcanzan el rango de eurociudad contribuyendo a formar a su alrededor una red territorial europea. Para Frankfurt, capital financiera, esta red se desplaza hacia Europa central, su círculo de conexión integra el Ruhr y Baden-Wurtenberg con su potencia industrial y tecnológica, integra también la línea Hamburgo-Rhin-Maine-Danubio con su potencia de intercambios e infraestructuras, así como a las capitales orientales (Praga, Viena, Budapest). Milán ciudad industrial y capital del diseño configura una red que se desplaza hacia la Europa alpina. Su círculo de conexión integra a Baden-Wurtenberg, Austria, Suiza, Italia del Norte y Rhône-Alpes. Se apoya en distritos industriales y en el acoplamiento con ciudades terciarias.
Escenario 3: El eclipse europeo.
Este escenario responde al diseño de la "banana azul". Es el escenario de la continentalización por excelencia de Europa. La organización y la logística determinan el posicionamiento nacional y europeo de las ciudades y regiones.
En este escenario, dos factores principales modelan la morfología del territorio europeo y en consecuencia la disposición de las ciudades y territorios europeos unos en relación con los otros: la emergencia de las empresas en red y el predominio de las redes técnicas (infraestructuras de comunicación).
La empresa-red constituye un nuevo modelo donde la función organizacional prima sobre la productividad lograda mediante la innovación tecnológica. La empresa-red es de hecho una empresa logística que combina favorablemente los factores y funciones de producción para adaptarlos a la configuración de los mercados. Este tipo de empresas asegura la mejor adecuación posible entre concepción, producción y mercado. Los mercados potenciales para los que se preparan este tipo de empresas se convierten en mercados reales por los medios de acceso a los mismos. De ahí la importancia que en este escenario adquieren la oferta de infraestructuras y de redes técnicas para concretar el funcionamiento de estas empresas y su localización en el territorio.
Las ciudades y regiones en este escenario constituyen los nudos de comunicación bien relacionados entre ellos y con el resto del mundo.
Este escenario privilegia la dimensión logística continental de la organización del territorio europeo y consagra el posicionamiento geográfico central de la "banana azul".
La banana azul, se constituye en el centro de irradiación en materia de infraestructuras, difundiendo las conexiones hasta las dos líneas de límite principales: la línea norte-oeste/sur-este francés y la línea Hamburgo, Danubio, Trieste al este. El resto de espacios europeos se sitúan en una zona de sombra.
Escenario 4: El escenario transversal: La X europea.
Este escenario se basa en el predominio de los ejes norte-sur. Intenta crear márgenes de maniobra reales a los territorios europeos: desarrolla ejes transversales, se abre a la fachada marítima atlántica, hace posible la existencia de redes en el seno de las dos medias lunas que establece, no marginalizando ni al oeste ni al sur. Es el escenario considerado como alternativo para países del sur: Francia, España, Italia.
El eje norte-sur francés constituye la línea de gravedad de las nuevas conurbaciones territoriales.
Una " banana" dirigida hacia el este donde el punto norte se extiende hasta Copenhague y el sur desde Italia del Norte prolongándose hasta Nápoles. Este crecimiento se extiende en un primer círculoformado por Berlín, Munich, Trieste.
Otra "banana" dirigida hacia el oeste, donde el punto norte se para en Birmingham o se prolonga hasta Dublín y el sur llega hasta Barcelona y Valencia. Ambos arcos irradian y se conectan con los territorios limítrofes. Este de Europa en el primer caso, fachada atlántica en el segundo.
Las rutas marítimas europeas, como elemento de integración en los espacios más desarrollados es otro de los elementos estructurales de este escenario, y en el cual la fachada atlántica juega un papel preponderante de los flujos e intercambios a escala mundial.
La vocación europea del País Vasco.
En este abanico de posibles organizaciones de la red de ciudades y territorios europeos, la C. A. de Euskadi se enfrenta al reto de su integración en dicho espacio.
Una evolución favorable del oeste europeo y de la fachada atlántica, donde se integra Euskadi, es posible si sabe aportarle valor añadido a los recursos de que dispone, utilizando para ello sus propias potencialidades, que pueden concretarse en:
Una apertura al mundo y a los intercambios internacionales gracias a sus puertos.
Un potencial demográfico importante.
Una calidad del medio ambiente y de los espacios aptos para el desarrollo turísticos.
Polos urbanos bien dotados de estructuras de investigación y de capacidades tecnológicas.
Una malla urbana equilibrada con posibilidades de organizar redes de colaboración y de interdependencia entre ciudades.
En este fin de siglo, la posición que ocupa Euskadi toma importancia, ya que el progreso técnico conduce a una extensión del marco espacial de las actividades humanas que construyen a su vez grandes espacios económicos. Así, la apertura de las fronteras estimula los intercambios y los flujos de mercancías que no hacen sino crecer. Este eje occidental atlántico, se impone hoy como una de las líneas de fuerza de Europa y donde el País Vasco ocupa, de hecho, una posición estratégica, en una época en que las infraestructuras de transporte juegan un papel fundamental en la organización de los territorios y el desarrollo económico. Euskadi debe jugar la baza del hecho de encontrarse en el centro geográfico de un amplio conjunto que va desde Bretaña a Portugal, donde ocupa una posición difícilmente soslayable, no se puede obviar el hecho de que dos tercios de la península ibérica se encuentran al oeste del meridiano de Bayona y que el País Vasco es el único paso que permite a Portugal engancharse a Europa. En cierto sentido Euskadi juega un papel de anclaje para estos territorios.
En las nuevas relaciones que emergen al amparo de la globalización de la economía, donde las distancias físicas pierden en cierta medida su peso tradicional, la clave de la integración en un mundo abierto para cualquier territorio, se basa en la idea de flujos entre las regiones de un mismo territorio, en el concepto de Estado, como con otras regiones de estados pertenecientes a la Unión Europea. La cercanía y la posibilidad de intercambiar flujos provendrá también del hecho de compartir inquietudes similares como región, como nación o como estado.
El País Vasco, por la herencia que recibe y el proyecto de futuro que desea, participa activamente de la construcción europea y ello se constata en su presencia en el Comité de las Regiones de Europa y en la Asamblea de Regiones Europeas, verdaderas plataformas donde establecer los flujos de intercambio interregionales superando la proximidad geográfica que representa tradicionalmente las relaciones con las regiones transfronterizas, con las cuales es preciso trabajar al unísono en la búsqueda de la constitución efectiva de la Euroregión Atlántica.
4. Hipótesis de integración del País Vasco en el espacio europeo.
El País Vasco, en contraste con otras regiones de la Cornisa Cantábrica, está realizando un esfuerzo considerable en materia tecnológica. Mientras que en los años 70 no había prácticamente investigación en las empresas, en 1989 casi el 26% de las empresas vascas tenían algún tipo de actividades de I+D favorecidos en gran medida por la política desarrollada por el Gobierno Vasco. Existen ya diversos centros tecnológicos que dan empleo a un considerable número de investigadores en actividades tales como robótica, nuevos materiales, electrónica, química, medio ambiente, etc. Estos centros realizaron ya en 1987, 135 proyectos de I+D. La zona tecnológica de Zamudio especializada en empresas de high-tech puede constituir igualmente un polo impulsor de empresas de tecnologías intermedias. La necesidad de apoyo institucional al desarrollo tecnológico del País Vasco está justificada por el gran número de pequeñas y medianas empresas que no presentan economías de escala suficientes para un desarrollo tecnológico autónomo. Euskadi, por su situación en relación con el sistema de ciudades europeo, está llamado a desempeñar un importante papel de ROTULA de conexión norte-sur y este-oeste. El Sistema Polinuclear Vasco de Capitales, y especialmente, el Bilbao Metropolitano, en ausencia de otros polos urbanos de este rango en las regiones del entorno, tiene vocación de intensificar el desarrollo de funciones superiores. Se considera clave su especialización en el campo de la investigación tecnológica y de los servicios de apoyo a las empresas, con objeto de difundir estas actividades hacia espacios colindantes y vincularse sólidamente a los ejes que conectan el País Vasco con los espacios más dinámicos de Europa. Para llevar a cabo esta especialización del País Vasco es necesario un esfuerzo importante de cooperación con otras regiones de Europa, sobre todo en materia tecnológica y comercial.
El País Vasco, pertenece al Arco Atlántico, que como se ha señalado es un espacio escasamente articulado, desconectado y poco homogéneo. Sin embargo, hay una serie de factores importantes que hacen de este territorio un nodo estratégico en los procesos de integración del Arco Atlántico con otros espacios más dinámicos de Europa (la Dorsal Europea y el Norte del Sur):
4.1. Se encuentra en una posición europea mucho más central que las otras regiones atlánticas de la Península Ibérica (Cornisa Cantábrica, Galicia y Portugal) y ello le hace estar más próximo a la denominada "Orbita de la Altas Tecnologías" y disponer de mayores posibilidades de integración con los espacios centrales de la Europa comunitaria.
4.2. Además, tal y como se observa en el mapa de "Principales espacios dinámicos de la Comunidad Económica Europea", el País Vasco es una de las regiones atlánticas que más cerca se encuentra de espacios considerados como de mayor crecimiento de Europa.
4.3. Se halla en el corredor europeo norte-sur que va desde el norte de Europa hasta Andalucía pasando por París, Aquitania, el propio País Vasco y Madrid.
4.4. Se encuentra asimismo en la intersección del citado corredor longitudinal norte-sur con dos corredores importantes que requieren una sólida potenciación en el futuro:
Eje del Ebro, (País Vasco, Logroño, Zaragoza, Barcelona) que permitiría una integración mayor del País Vasco con el espacio europeo dinámico denominado Norte del Sur.
La Cornisa Cantábrica, que si se consolidase como corredor, permitiría una mejor articulación de esta región atlántica y una integración más sólida con el País Vasco y con otros espacios europeos.
4.5. En torno al Bilbao Metropolitano hay diversas ciudades de rango importante, a escasa distancia y con posibilidad de una integración mayor (Bilbao Metropolitano, Area Urbana de Donostia-San Sebastián, Vitoria-Gasteiz, Santander, Pamplona, Logroño). Globalmente pueden llegar a configurar un nodo de centralidad europeo que actúe como rótula urbana de articulación de espacios de más amplio alcance.
4.6. Para conseguir este gran reto y que el País Vasco constituya una auténtica ROTULA de articulación entre el Arco Atlántico y los espacios más dinámicos de Europa se requieren actuaciones muy potentes en dos ámbitos complementarios. En primer lugar, como se ha comentado, una integración más eficaz del propio Sistema Polinuclear Vasco de Capitales y una mejora sustancial de sus aspectos cualitativos; y en segundo lugar, un conjunto de operaciones de infraestructura de amplio alcance. Algunas de las acciones más importantes podrían ser las siguientes:
Mejora sustancial de la infraestructura telemática de la Comunidad Autónoma Vasca, que le permita afrontar con ventajas competitivas un futuro económico apoyado en el desarrollo de las nuevas tecnologías.
Mejora de las interconexiones por carretera y ferrocarril de las ciudades del Sistema Polinuclear Vasco de Capitales, con objeto de alcanzar una integración y complementariedad mayor, y configurar un importante nodo de centralidad europeo.
Ambicioso programa de mejora de la calidad urbana y ambiental del conjunto de la Comunidad Autónoma con objeto de aumentar la "atractividad" global del territorio. Acciones paralelas de mejora del sistema de equipamientos para aumentar la calidad de vida y los atractivos globales para la residencia y para el trabajo de Potenciación del Aeropuerto de Bilbao y del Sistema Aeroportuario Vasco, particularmente en su vertiente internacional.
Potenciación del Puerto Comercial de Bilbao y mejora de los accesos por carretera y ferrocarril con objeto de aumentar su interland e incrementar su protagonismo en el contexto europeo.
Conexiones del sistema polinuclear vasco de capitales por carretera con el Eje del Ebro a través de Pamplona y Logroño.
Conexiones con Madrid y París a través del corredor europeo norte-sur.
Creación del corredor de la Cornisa Cantábrica como mecanismo para integrar esta región atlántica con el resto del sistema urbano europeo y aumentar la centralidad del Sistema Polinuclear Vasco de Capitales.
Fomento de la cooperación transfronteriza, especialmente entre el País Vasco y Aquitania.
Incorporación del País Vasco en los trazados de la Alta Velocidad ferroviaria, particularmente a través del eje continuo norte-sur (París, Tours, Bourdeaux, País Vasco, Burgos, Valladolid, Madrid, Sevilla) y también la conexión Donostia-San Sebastián, Pamplona, Zaragoza prevista en el Plan Director de Infraestructuras (1993-2007).
5. Enfoque retrospectivo. Retos y desafíos de futuro.
La integración efectiva y desde una posición dinámica de Euskadi en el espacio europeo constituye uno de los retos más importantes que se plantean de forma inmediata a la sociedad vasca.
Ello va a exigir, tanto la existencia de conexiones físicas eficaces, como el desarrollo de procesos de renovación e innovación territorial que aumenten el atractivo de Euskadi y permitan captar las nuevas corrientes que surgen en los espacios europeos más dinámicos. Aquellas acciones que contribuyan a una mayor articulación interna del Arco Atlántico repercutirán favorablemente en Euskadi y reforzarán su papel de punto de enlace entre el Arco y el gran Corredor Norte-Sur Europeo. Junto a ellas es preciso incentivar iniciativas de cooperación, colaboración e intercambio en lo económico, social y cultural con otros espacios de Europa.
