Planteamiento Disciplinar asumido para la Redacción de las DOT.
El modelo territorial actual de la Comunidad Autónoma del País Vasco se ha configurado a través de factores de diverso tipo. Las políticas sectoriales han jugado un papel esencial. Con frecuencia, estas políticas sectoriales, aunque puedan haber sido coherentes en sí mismas, tanto en su formulación como en su aplicación, carecen de un marco integrador de referencia territorial. Además, el modelo territorial actual de la CAPV ha sido el resultado de una aleatoria yuxtaposición de planeamientos municipales concebidos frecuentemente desde la estrecha óptica local. Es imposible, en este contexto, alcanzar la necesaria coherencia e interrelación si no existe una reflexión global capaz de coordinar e integrar los planeamientos municipales y las políticas sectoriales.
La aprobación de la Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco permite que se instauren en la Comunidad Autónoma nuevos instrumentos de ordenación territorial. Es posible ahora desarrollar mecanismos que van a permitir por primera vez poner en práctica un sistema completo de ordenación del territorio. Será factible, por tanto, crear un marco de referencia para la orientación de las políticas sectoriales y para la coordinación de los planeamientos municipales.
La aparición de este nuevo marco crea la necesidad de definir las líneas orientadoras que han de inspirar la definición del modelo territorial al que se aspira.
Los puntos de referencia asumidos para la redacción de las DOT han sido los siguientes:
1. Estrategia de ordenación territorial al servicio de los objetivos de los objetivos de desarrollo y bienestar.
Los desequilibrios de diverso tipo asociados al crecimiento de la economía vasca durante algunas décadas del pasado, los trasvases intersectoriales de mano de obra, y los fuertes flujos migratorios, si bien permitieron un equilibrio momentáneo del mercado de trabajo, conllevaron sin embargo costos de tipo socioeconómico, demográfico, territorial y urbano que no han sido asumidos de forma igualitaria y que requieren por tanto de unas medidas correctoras.
De igual modo que la competitividad de las empresas reposa actualmente en la calidad de las relaciones sociales que se desarrollen, la riqueza futura de una nación reposa probablemente en su capacidad de solidaridad. La ordenación del territorio debe ser un componente central de la regulación de una sociedad eficaz, abierta y solidaria, de este modo entre los objetivos de las DOT deberán tenerse en cuenta los siguientes: lograr una Euskadi más equilibrada y solidaria, un crecimiento al servicio del empleo y una Euskadi abierta a Europa y al mundo.
En consecuencia, la Ordenación del Territorio deberá tener un protagonismo creciente en nuestra sociedad. La Ordenación del Territorio guarda una directa relación con el objetivo social de desarrollo y bienestar, y ello exige integrar adecuadamente las políticas sectoriales con las estrategias territoriales.
Se trata de lograr un territorio competitivo para la producción en un contexto internacional en el que los espacios económicos pugnan por la atracción de inversiones. Un territorio atractivo para la vida cotidiana de la población. Y finalmente, un territorio solidario en cuanto al reparto de las afecciones del modelo territorial al conjunto de la población.
2. Respeto al marco competencial derivado del modelo institucional vasco.
Asumir el principio de una mayor autonomía para los diferentes entes administrativos, fundamentalmente en los tres niveles formados por el Gobierno Vasco, las Diputaciones Forales y los municipios, que comprenda una delegación de responsabilidades, asociada a la toma de decisiones propias de cada nivel inferior en el marco de estas directrices.
3. Una actitud ética respecto al tratamiento del medio ambiente.
Para llevar a cabo una estrategia de Ordenación Territorial coherente es importante adoptar una postura ética comprometida con respecto al tratamiento del Medio Ambiente.
El partir de una especial sensibilidad por los problemas del medio físico y del medio natural es una cuestión enormemente importante. Debe condicionarse el diseño del modelo territorial a la valoración de los recursos naturales. Esto cristalizará en el incremento de la calidad de vida de la población vasca. Esta actitud se considera que debe presidir no sólo la redacción de las DOT, sino también la elaboración de los planes territoriales y del planeamiento municipal. Se debe intentar superar la actitud centrada exclusivamente en evitar impactos negativos sobre el medio natural, y asumir una postura activa más comprometida que lleve a desarrollar operaciones de intervención positiva sobre el medio natural, de mejora, de protección activa, de fomento, de recuperación, de puesta en valor, etc. En este sentido, la Evaluación de Impacto Ambiental debe tener carácter previo a la implantación de las infraestructuras y construcciones sobre el territorio cuando legalmente corresponda.
Es preciso dotar de un mayor protagonismo a los estudios sobre la Vocación del Territorio y de valoración de su Capacidad de Acogida como marco de referencia para la definición de las actuaciones urbanísticas.
En definitiva, se trata de asumir una especial sensibilidad con respecto a los problemas y a las oportunidades derivadas del Medio Ambiente.
4. Integración del urbanismo y la ordenación del territorio.
Un adecuado tratamiento de los problemas urbanos y territoriales exige una consideración integrada del Urbanismo y la Ordenación del Territorio. Es preciso asumir la identidad conceptual y operativa de la actividad planificadora referida a escalas territoriales diferentes.
Desde el punto de vista disciplinar, la comprensión de las singularidades de las distintas escalas territoriales y el análisis de sus interconexiones es una labor importante y necesaria para el éxito de la correcta aplicación de medidas para la ordenación de la ciudad y del territorio. Desde el punto de vista del ejercicio competencial, es esencial que los instrumentos de ordenación territorial y el planeamiento municipal estén concebidos en sintonía y con interrelaciones operativas.
Los problemas de los pequeños núcleos rurales en declive y las grandes cuestiones que afectan a las áreas metropolitanas y a las ciudades más importantes no tienen solución desde la óptica local. Es necesario una integración de la escala territorial amplia y de la escala urbanística pequeña. Se requiere una interrelación profunda entre lo urbano y lo territorial.
5. Importancia del urbanismo de escala local.
Se considera importante estimular desde la Ordenación del Territorio actuaciones encaminadas a la puesta en valor de la ciudad y de la vida urbana. En particular, se considera importante la difusión de una nueva cultura de la ciudad que impida la repetición de experiencias históricas lamentables, y ello exige un consenso generalizado en torno a los siguientes puntos fundamentales:
El énfasis en la "Forma Urbana" y la preocupación por los aspectos morfológicos de la ciudad. La continuidad y permanencia histórica de la forma de la ciudad contrasta con lo coyuntural y pasajero de ciertas condiciones administrativas, económicas o políticas, y por ello su configuración debe gozar de una atención prioritaria y responder a unas leyes propias.
El "Contexto" representa un punto de partida fundamental para acometer los proyectos de intervención en la ciudad. El contexto es imprescindible para fundamentar la arquitectura y los proyectos urbanos. El interés por el lugar y por la idiosincrasia del sitio permitirá comprender el carácter profundo del marco de la intervención, dotado de estabilidad y a la vez sometido a transformación.
Se considera importante la idea de "Proyecto Urbano" que significa la definición de las propuestas sobre la forma física de la ciudad como elemento urbanístico básico capaz de canalizar los procesos sociales y vincularlos a una instancia operativa.
La búsqueda de una "Imagen Urbana" coherente y atractiva debe ser un objetivo prioritario en el tratamiento morfológico de nuestras ciudades. El conseguir una ciudad legible, identificable, estructurada y significante, es decir, una ciudad con una imagen coherente, es un reto difícil que se debe perseguir en la CAPV.
La Ordenación Territorial no puede obviar estos avances porque son un elemento clave para la calidad de vida. No se debe olvidar que aunque el territorio tiene una gran importancia, una parte sustancial de la vida cotidiana de nuestra población se desarrolla en ámbitos urbanos.
6. Limitaciones del urbanismo centrado exclusivamente en la escala local.
Es una necesidad la nueva visión regional de los problemas urbanos y, por supuesto, de las cuestiones del medio físico. La ciudad no es más que un elemento de una estructura regional más amplia y compleja. Los rangos urbanos, las áreas de influencia, las dependencias funcionales y otros factores estructurantes del territorio no pueden estar ausentes en las intervenciones en la ciudad pues el desarrollo y la propia viabilidad de ésta, están condicionados por su papel dentro de la estructura del sistema de ciudades.
7. El protagonismo del sistema de ciudades.
Otro rasgo básico de la nueva cultura del territorio debe ser el protagonismo conferido al sistema de ciudades en las estrategias de disfrute colectivo de los servicios, dotaciones, equipamientos, lugares urbanos relevantes, opciones de residencia y trabajo, etc.
Muchas de las necesidades y aspiraciones que tiene la población no pueden satisfacerse en el ámbito estrictamente local de los pequeños o medianos municipios; hay servicios y dotaciones que corresponden a un rango regional; otros que sólo tienen viabilidad y sentido en la escala comarcal; finalmente, otros que se ofrecen a la escala estrictamente local.
Dentro del sistema urbano, la red de ciudades de escala intermedia pueden desempeñar un papel crítico en la oferta equilibrada de servicios muy importantes para la población, lo que permite disponer de ellos a ámbitos en los que la escasez demográfica podría suponer un obstáculo para su implantación.
El llevar a cabo medidas de potenciación de todos estos servicios de rango comarcal en las ciudades intermedias es un punto crítico para las estrategias de equilibrio, desarrollo y bienestar para toda la población.
Por ello, el dar mayor protagonismo al Sistema de Ciudades implica reconocer el papel esencial de las grandes metrópolis y de los núcleos de ámbito regional y comarcal para la competitividad del sistema productivo, para la oferta de servicios y dotaciones, y para la realización de funciones que superan el ámbito estrictamente local.
8. Atención a la escala territorial intermedia basada en las áreas funcionales del territorio.
Una Ordenación del Territorio operativa que respete la existencia de conciencias regionales y comarcales debe desarrollarse íntegramente en un marco suficientemente próximo al ciudadano, y por ello, es esencial considerar la escala comarcal, por el nivel de concreción que permite, para la aplicación de una política de Ordenación del Territorio coherente en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Una adecuada delimitación de las Areas Funcionales del Territorio que integre los aspectos de carácter histórico-tradicional, socioeconómico y físico-ambiental permitirá contar con un apropiado marco de actuación para las propuestas de escala comarcal. Las intervenciones a escala territorial intermedia resultan fundamentales para conseguir la incorporación de las áreas rurales a los procesos de desarrollo y para paliar el deterioro de sus estructuras económicas, sociales y demográficas a través de la creación de equipamientos, dotaciones y alicientes de diverso tipo en las cabeceras con criterios de solidaridad, racionalidad y eficacia.
Las delimitaciones de las Areas Funcionales del Territorio pueden establecerse sobre la base de criterios "funcionales", es decir, constituídas por la cabecera correspondiente y por los municipios que entran dentro de su área de influencia. El concepto de funcionalidad conviene interpretarlo en un sentido amplio que haga referencia tanto a las pautas actuales de comportamiento y actividad de la población, como a las circunstancias de evolución histórica y a las peculiaridades del medio físico soporte del asentamiento humano.
Otros criterios habituales de demarcación comarcal de tipo exclusivamente administrativo, geográfico, judicial, etc., no son apropiados para lograr un impacto significativo de las estrategias de Ordenación del Territorio sobre los problemas identificados para los ámbitos territoriales de escala intermedia. Con mucha frecuencia, se observa que las delimitaciones establecidas con criterios funcionales, basadas en la consideración conjunta de un amplio elenco de variables de diverso tipo, coinciden sensiblemente con las áreas en las que se detecta un sentimiento de pertenencia de la población a la comarca correspondiente. En todo caso, a través de un concepto amplio de funcionalidad es posible encontrar mecanismos operativos de delimitación que pueden ser matizados y corregidos posteriormente sobre la base de consideraciones cualitativas relevantes.
Para la adecuada delimitación y estructuración de las diferentes Areas Funcionales del Territorio deben darse las siguientes condiciones:
En primer lugar, una cierta homogeneidad geográfica. En segundo lugar, la existencia de un cierto liderazgo urbano de uno o varios núcleos sobre el conjunto de municipios de menor tamaño situados en su entorno geográfico.
Finalmente, la complementariedad, observándose unos niveles de interrelación interna mayor que con el exterior para un conjunto de actividades y servicios de rango estrictamente comarcal.
La adecuada articulación de las diferentes Areas Funcionales constituye un paso decisivo para la coherencia del territorio con criterios de calidad de vida, eficacia y solidaridad.
9. El protagonismo de una red de ciudades de tamaño medio.
El equilibrio y viabilidad de las zonas rurales está condicionado básicamente por el dinamismo de ciudades de tamaño medio que deben constituir una auténtica armadura urbana de integración de dichas áreas rurales con los nodos neurálgicos del sistema urbano y con las principales áreas de actividad y desarrollo de la Comunidad Autónoma.
La idea de red para la distribución de los equipamientos, las infraestructuras y los servicios puede ser una estrategia apropiada que permita la deseable complementariedad entre las ciudades y la obtención de unos niveles de dotación adecuados para los territorios circundantes.
La "atractividad" de las ciudades de tamaño medio se puede aumentar de manera significativa a través de medidas urbanísticas apropiadas que permitan ofrecer un ambiente urbano de calidad que puede resultar más atractivo que el de las metrópolis de gran tamaño.
10. Correspondencia entre la ordenación del territorio, la actividad urbanística y los programas estratégicos de desarrollo económico.
Los planes territoriales y urbanísticos no deben ser elementos perturbadores de la dinámica socioeconómica, sino "piezas clave" de los programas estratégicos de desarrollo urbano y regional. Hasta ahora, ha habido una escasa interrelación entre la redacción de los planes urbanísticos y los programas estratégicos sobre ciudades o regiones, y resulta esencial establecer las medidas oportunas para garantizar la confluencia de esfuerzos, enfoques y compromisos entre estas dos actividades que tienen vocación de desarrollarse conjuntamente y de forma sinérgica en el futuro.
La complejidad administrativa, el peso burocrático y de los procesos de gestión del suelo en nuestro país, pueden crear retrasos perniciosos en el desarrollo de muchos proyectos inmobiliarios. Esto incide de forma directa en los niveles de riesgo, en los plazos de rotación del capital, en los costos financieros y en los precios del suelo. Si tenemos en cuenta además que casi todas las actividades económicas requieren para su desarrollo productos inmobiliarios, en compra o alquiler, resulta que la escasa operatividad del mercado del suelo y las tensiones especulativas, cristalizan en un incremento de costes generalizado y en una pérdida de competitividad de los sectores económicos que operan en aquellas ciudades y territorios que tienen un mercado inmobiliario menos eficiente.
La eficacia de los sistemas de gestión del suelo no es algo que afecta sólo al sector inmobiliario de nuestra economía, o incluso al compromiso constitucional de hacer viable el acceso a la vivienda, sino que es un factor que repercute de forma muy directa en los niveles de competitividad global del sistema productivo.
11. Enfasis en la participación institucional.
Una estrecha colaboración entre el sector público, el sector privado y el conjunto de instituciones y agentes sociales puede generar efectos sinérgicos positivos en un marco negociado, flexible y plural.
Definir un modelo territorial no debe ser sólo una ilusión para quienes ostentan responsabilidades políticas en una determinada etapa. Es fundamentalmente un auténtico reto colectivo de anticipación imaginativa al futuro, de reflexión y actuación con un horizonte temporal mayor que el propio de la coyuntura política o de los pequeños ciclos económicos.
La ciudad y el territorio son nuestro mejor patrimonio, la más rica y variada expresión de nuestra historia, cultura, tradiciones e identidad. Al mismo tiempo, la ciudad y el territorio en el que se aspira a vivir tienen vocación de ser un claro exponente de nuestras ilusiones colectivas. El modelo urbano y territorial debe ser la expresión de una voluntad colectiva de transformación.
12. De la planificación rígida a la coordinación flexible.
Es fundamental el paso de la Planificación a la "Coordinación Flexible". Existen dificultades insalvables asociadas, en el contexto de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a unas Directrices que asumiesen de "forma dura" un contenido de "Plan" con las implicaciones que ello representaría respecto a programas, presupuestos, y en definitiva, límites a la discrecionalidad y poder de un amplio elenco de instituciones implicadas.
Con respecto al dilema entre carácter vinculante o indicativo de las determinaciones de las DOT es evidente que resulta más idóneo alcanzar el difícil y necesario consenso para estas Directrices a través de planteamientos indicativos dotados de cierta flexibilidad, a no ser que se trate de aspectos auténticamente fundamentales para el Modelo Territorial planteado, y diferir hacia el planeamiento territorial o sectorial de desarrollo las medidas operativas con mayor nivel de exigibilidad y concreción. La frustrante experiencia de la planificación territorial en el Estado español y en algunos países europeos se ha debido, en gran medida, a su carácter vinculante y a su contenido de "plan". En definitiva, pretendemos dar un paso desde la rigidez de la idea de Plan a la viabilidad de las Directrices.
13. Nueva cultura de la ciudad y del territorio.
Las DOT están inspiradas en una nueva Cultura de la Ciudad y del Territorio. Es importante asumir de manera integrada una actitud centrada simultáneamente en la ciudad y en el territorio, con un profundo interés por la recualificación urbana y por el redescubrimiento del territorio y sus valores para la vida cotidiana de los ciudadanos, conscientes de la complejidad de la recuperación de las áreas en declive y sensibles a la flexibilidad necesaria para acometer con éxito los inminentes procesos de transformación económica y urbana que se han de producir en el seno de la sociedad vasca.
