Necesidades de Vivienda y Cuantificación de la Oferta de Nuevo Suelo Residencial.
1. Cuestiones de enfoque
El artículo 6 de la Ley 4/1990, de 31 de Mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco, relativo a las determinaciones de las Directrices de Ordenación Territorial establece en su apartado 7º que éstas establecerán la Cuantificación de la necesidad de viviendas en las diferentes áreas o zonas del territorio.
Con esta Directriz se pretende concretamente orientar el difícil proceso de cuantificación del suelo residencial necesario en cada uno de los municipios de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en correspondencia con las propuestas de contenido marcadas por la propia Ley de Ordenación Territorial.
Se parte del convencimiento de que estas DOT deben básicamente definir el Modelo Territorial y señalar las estrategias fundamentales de actuación sectorial que permitan avanzar en la dirección del Modelo Territorial planteado.
Por otra parte, el horizonte temporal de estas DOT sobrepasa el marco del corto y medio plazo, e incluso, las cuestiones estrictamente coyunturales, centrándose en los aspectos de carácter "Estructural" y de "Modelo" propiamente dicho. Sin embargo, es importante que un documento de esta naturaleza tenga capacidad de adaptación a las cuestiones coyunturales, sobre todo en una temática como ésta de cuantificación de la oferta de suelo residencial desde el planeamiento.
La cuantificación del suelo residencial en los diferentes municipios de la Comunidad Autónoma del País Vasco es una cuestión que en lo relativo a "Criterios" de cuantificación debe formar parte de la propia definición del Modelo Territorial. Sin embargo, aquellas cuestiones que hacen referencia al cálculo concreto para un municipio determinado y para un cierto período es algo, que por su carácter más coyuntural, requiere una constante adaptación a la cambiante realidad demográfica, económica, urbana y territorial.
2. Enfoque prospectivo. Retos y desafíos de futuro.
Aún manteniéndose estable o incluso disminuyendo la población, la demanda de vivienda seguirá en aumento. El tamaño medio del núcleo familiar se estima que dentro de 15 años sea de 2,6 personas/hogar, frente a las 3,5 de media en 1986.
La tipología de hogares va a cambiar, surgen nuevas tipologías o se acentúa la necesidad de algunas de ellas:
Aumentará el número de hogares habitados por una sola persona
Las telecomunicaciones permiten el trabajo en casa, las viviendas en su diseño deberán adaptarse a esta necesidad que va a ir surgiendo, más cada día. Ello implicaría una habitación amplia más que fuera posible ocupar para el desarrollo del teletrabajo y estudio a lo largo de toda la vida. Igualmente, las posibilidades que ofrecen las telecomunicaciones en materia de telecontrol, obligarán a que el diseño inicial en las nuevas viviendas cuente con su correspondiente red local, al objeto de favorecer el desarrollo de la domótica.
Unido a este último punto, las viviendas del futuro deberán dar respuesta a la necesidad creciente de ahorro energético. El aislamiento térmico y la mayor eficacia en el consumo energético son aspectos importantes a potenciar, al igual que el acceso potencial a diferentes fuentes de energía.
Debido al aumento en la esperanza de vida, por primera vez en la historia, tres generaciones pueden vivir juntas más de 20 años. Se precisarán viviendas donde estas tres generaciones puedan vivir sin hacinamiento (150-200 m2), cada generación con su espacio propio de intimidad y un área de convivencia común).
Existirán movimientos contradictorios de demanda: algunos tenderán hacia los centros rehabilitados de las ciudades, otro tipo de demanda se canaliza hacia las periferias, en demanda de áreas residenciales de baja densidad.
3. Objetivos y criterios.
3.1. Se considera importante que los criterios para la cuantificación del crecimiento residencial de los diferentes municipios de la CAPV sean suficientemente flexibles para dar respuesta a los habituales cambios de la coyuntura económica y demográfica y a las propias apuestas de futuro.
3.2. Es fundamental, además, que tales criterios permitan incorporar los mecanismos para hacer viable que las asignaciones de suelo residencial a cada municipio le posibiliten el desempeño del papel que el Modelo establecido en estas DOT les atribuye.
3.3. Asimismo, la cuantificación de suelo residencial debe permitir el desarrollo de la segunda residencia en cada uno de los municipios en los términos establecidos por estas DOT.
3.4. Con carácter general, en los criterios que se establezcan para la cuantificación del suelo residencial municipal debe existir una correspondencia con el previsible crecimiento demográfico del municipio a excepción de los municipios con posibilidad de desarrollo turístico, ya que habrán de tener en cuenta una demanda adicional a la derivada de su propio tamaño y evolución poblacional.
3.5. Asimismo, es deseable que los criterios que se establezcan permitan incorporar para la cuantificación de las necesidades de vivienda los cambios de comportamiento que se producen en el uso de las mismas. En particular, deben considerar el progresivo descenso del tamaño medio de las unidades familiares que se está registrando en la Comunidad Autónoma en los últimos lustros y que previsiblemente se seguirá produciendo durante el periodo de vigencia de la presente Directriz.
3.6. Finalmente, se asume el criterio de no considerar deseable un ajuste "exacto" entre la oferta de suelo y la demanda previsible, dado que el mercado inmobiliario no funciona según un sistema de "competencia perfecta" que permita una asignación eficiente de suelo. En efecto, en estas condiciones citadas de aparente equilibrio surgen situaciones de escasez y tensiones especulativas. Por otra parte, la dificultad que para algunos municipios representa la gestión urbanística invalida frecuentemente el mecanismo de ajuste matemático entre oferta y demanda. Además los municipios no son compartimentos estancos que impidan el traslado de habitantes de un municipio a otro.
4. Cuantificación de la oferta de nuevo suelo residencial en el planeamiento municipal.
4.1. Esta Directriz va dirigida al establecimiento de criterios para la cuantificación de la oferta de suelo residencial por parte de los planeamientos de los municipios de la CAPV. Así pues, establece básicamente criterios. Los cálculos concretos correspondientes a cada municipio y para un período determinado podrán realizarse de forma provisional y orientativa a través de la base estadística disponible en cada momento y de los coeficientes establecidos en el Anexo 1 del Capítulo 21.
4.2. La cuantificación del suelo residencial para cada uno de los municipios de la Comunidad Autónoma del País Vasco se hará partiendo del cálculo del número de viviendas que deba acoger el citado suelo y de los niveles de densidad residencial que proponga el planeamiento del municipio.
4.3. Cuando las proyecciones realizadas para la cuantificación del suelo residencial vayan referidas a población, la correspondencia entre número de habitantes y número de viviendas se establecerá a través del "Tamaño Medio de la Unidad Familiar" de cada municipio.
4.4. Para la cuantificación del número de viviendas que permita el cálculo de la superficie de suelo residencial en cada municipio se establecen cinco componentes que son los siguientes:
Número de viviendas identificado en función del papel singular que el municipio desempeña para la configuración del Modelo Territorial al que se aspira.
Número de viviendas correspondiente al previsible "crecimiento demográfico".
Número de viviendas correspondiente a los efectos previsibles de la variación de la estructura familiar, y consecuentemente, del número de personas que ocupan por término medio cada vivienda.
Número de viviendas derivadas de la aplicación del "Factor de Corrección de la Rigidez de la Oferta"
Número de viviendas correspondientes al componente de segunda residencia.
4.5. La cuantificación del número de viviendas totales con arreglo a las cuales se dimensionará la oferta de suelo residencial del planeamiento de cada municipio se realizará, con carácter general, por agregación del número de viviendas resultante de cada uno de los componentes señalados en el artículo anterior y teniendo en cuenta las peculiaridades tipológicas propias de cada uno de estos componentes.
4.6. El planeamiento compartido debería decidir las zonas concretas en las cuales deba producirse el crecimiento, al margen de su pertenencia a un determinado término municipal.
4.7. En todo caso, la cuantificación total del número de viviendas de cada municipio establecida mediante los criterios aquí señalados tendrá carácter de límite máximo. Los Planes Generales de Ordenación Urbana y las Normas Subsidiarias de Planeamiento de cada municipio podrán ser más restrictivos pero no superar la oferta de suelo máxima calculada con los criterios que las DOT establecen.
4.8. El método de cálculo propuesto en esta Directriz se utilizará provisionalmente hasta la redacción de los Planes Territoriales Parciales de cada Area Funcional. Estos Planes, dentro de su ámbito territorial, podrán establecer otras cuantificaciones distintas a las obtenidas en las DOT en función de un análisis más pormenorizado de la capacidad de crecimiento de cada municipio pero respetando siempre las opciones de Modelo Territorial propuestas en estas DOT.
4.9. Teniendo en cuenta que desde las DOT se propone un método genérico para el cálculo del suelo residencial en los diferentes municipios de la CAPV, los Planes Territoriales Parciales, o en su caso el planeamiento municipal, ajustarán la cuantificación residencial derivada de las determinaciones de estas DOT a la razonable capacidad de acogida del territorio y a las implicaciones de estructura urbana del municipio.
4.10. En un territorio tan reducido e interrelacionado como el de la CAPV se considera que, en la medida en la que se vaya difundiendo una nueva cultura territorial a través del desarrollo del nuevo sistema de ordenación del territorio que establece la Ley 4/1990 de 31 de Mayo, los mecanismos fundamentales de cuantificación de suelo para actividades residenciales y económicas deberán ser los que derivan del concepto de "oferta coherente" identificada desde los Planes Territoriales. Los habituales métodos de cuantificación de suelo en cada municipio sobre la base de la extrapolación de tendencias identificadas resultan incompletos en el sentido de que desde la óptica municipal con frecuencia no se perciben opciones muy valiosas que sí son identificables desde una óptica territorial más amplia. Con estos puntos de referencia, en las DOT se proponen unos criterios de cuantificación descomponiendo analíticamente los componentes del crecimiento pero remitiendo al planeamiento territorial de desarrollo la cuantificación pormenorizada del Crecimiento Selectivo, Hábitats Alternativo y Segunda Residencia, que son los que más incidencia tienen en la configuración del modelo territorial propuesto por las DOT.
4.11. No obstante la regla general, en el caso de municipios de escasa entidad y polinucleares (fundamentalmente municipios del Territorio Histórico de Alava dada su dinámica regresiva), se sustituirá tal regla por la de posibilitar en cada uno de los núcleos un incremento de viviendas no superior al número de viviendas existentes.
5. Componentes del crecimiento residencial
5.1. Implicaciones del Modelo Territorial (C1)
En algunos municipios, y de forma selectiva, estas DOT señalan de forma explícita una vocación concreta en cuanto a suelo residencial. En estos casos, por implicaciones del Modelo Territorial planteado, se sugiere un número total de viviendas que en líneas generales es mayor del que espontáneamente podría esperarse, y su obtención está apoyada por una serie de actuaciones coordinadas de diverso tipo propuestas en las DOT. Partiendo de las implicaciones del Modelo Territorial en los Anexos se proponen cuantificaciones provisionales de suelo residencial. Son orientativas y su único objetivo es poder servir de referencia transitoria hasta el momento en el que entre en vigor el Plan Territorial Parcial del Area Funcional correspondiente que constituye el instrumento con vocación de dimensionar las estrategias planteadas en estas DOT. Concretamente, en este componente de modelo se incluyen tanto el Crecimiento Selectivo como los Hábitats Alternativos.
5.2. Crecimiento Demográfico (C2)
Este cálculo se hará sobre la base de la extrapolación de tendencias demográficas identificadas en el propio municipio o de factores exógenos constatables que puedan incidir de forma concreta y cierta en la evolución demográfica. Como criterio general para evaluar este componente se propone descomponerlo en crecimiento vegetativo y crecimiento migratorio a través del mecanismo pormenorizado que se explica a continuación.
5.2.1. Crecimiento vegetativo
Identificación, mediante la base estadística disponible, de la estructura de la población por edad y sexo para cada municipio.
Aplicación de las tasas específicas de fecundidad por edad a los diferentes grupos de mujeres en edad fértil.
Aplicación de las tasas de mortalidad por edad a los diferentes grupos de hombres y mujeres del municipio.
Repetición del proceso tantas veces como años dure la proyección.
Para poder proceder en cada municipio a un cálculo sencillo del crecimiento vegetativo de la población podrán formularse una serie de hipótesis, para diferentes períodos futuros, extraídas del cálculo detallado expresado en los apartados anteriores y que podrán incluirse en documentos complementarios a las DOT. Podrán obtenerse así unas hipótesis relativas a la "Tasa Anual de Crecimiento Vegetativo" de cada municipio.
Partiendo de la población del año base de la proyección, y aplicando la tasa anual de crecimiento vegetativo correspondiente a los años a los que abarca la proyección, puede obtenerse el crecimiento de la población debido a este componente.
5.2.2. Crecimiento migratorio
El criterio general que se propone es realizar una proyección del saldo neto migratorio para el período de referencia en función del comportamiento de esta variable en un período anterior suficientemente representativo y teniendo en cuenta las tendencias identificadas de comportamiento económico municipal en relación con el papel del municipio en el sistema productivo de Euskadi.
Para llevar a cabo la proyección, podrá obtenerse una "Tasa Anual de Crecimiento Migratorio" calculada para cada municipio en función del comportamiento de esta variable en un período representativo anterior.
Dicha "Tasa Anual de Crecimiento Migratorio" calculada para cada municipio se ajustará mediante un factor de corrección denominado "Coeficiente de Tendencia".
El "Coeficiente de Tendencia" se establecerá para cada municipio en función del comportamiento del mismo con respecto a las siguientes variables:
· Evolución del Empleo
· Tasa de Paro
· Renta Familiar Disponible por Habitante
· Dinámica Inversora.
El "Coeficiente de Tendencia" podrá aparecer en documentos complementarios a las DOT que necesitarán una adecuación permanente a los cambios de coyuntura y a las transformaciones estructurales de la economía vasca.
La hipótesis de crecimiento demográfico correspondiente a la componente migratoria se obtendrá partiendo de la población del año base de la proyección y aplicándole la Tasa Anual de Crecimiento Migratorio corregida con el "Coeficiente de Tendencia" tantas veces como años dure la proyección.
El paso de las hipótesis de crecimiento demográfico a número de viviendas se llevará a cabo a través de las hipótesis disponibles de tamaño medio de la unidad familiar para el año horizonte.
5.2.3. Calculo simplificado provisional
Las DOT establecen básicamente criterios que en cada caso deberán aplicarse en función de la base estadística disponible o de factores exógenos a cada municipio hoy no previsibles pero que en el futuro se puedan predecir.
Dado que en la CAPV se están produciendo cambios muy importantes en la dinámica y estructura demográfica en los últimos lustros, no parece lógico formular proyecciones a largo plazo.
De forma provisional y orientativa podrá suponerse para un cálculo simplificado de este componente demográfico (crecimiento vegetativo y migratorio) que la dinámica demográfica de la última década podría mantenerse en los próximos años y aplicar la Tasa Anual de Crecimiento (TAC) del período 1991/1981, o de un periodo que pueda considerarse representativo, para el cálculo de este componente.
5.3. Variación en la Estructura Familiar (C3)
Para el cálculo del número de viviendas necesarias en función de las variaciones previsibles en la estructura familiar se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
El coeficiente de base para el cálculo será el Tamaño Medio de la Unidad Familiar (TMF) obtenido a través del cociente entre el número total de habitantes del municipio y el número total de viviendas ocupadas.
Se está produciendo de forma generalizada en todos los municipios de la CAPV una reducción del tamaño medio de las unidades familiares debido fundamentalmente a las siguientes razones:
· Reducción de la tasa de natalidad
· Prolongación de la esperanza de vida
· Emancipación de los jóvenes
El cálculo del número total de viviendas necesarias en función de este componente se obtendrá dividiendo la población del año base por el Tamaño Medio Familiar estimado para el año horizonte de la proyección.
La diferencia entre el número de viviendas totales necesarias calculadas según el procedimiento señalado en el apartado anterior y el número de viviendas ocupadas en el año base de la proyección, dará el número de viviendas correspondientes a este componente.
5.4. Corrección de la Rigidez de la Oferta (C4)
Para el cálculo del número de viviendas correspondientes a la aplicación del "Factor de Corrección de la Rigidez de la Oferta" se tendrán en cuenta los siguientes conceptos, criterios y consideraciones:
El nuevo suelo residencial a ofertar por el planeamiento de los diferentes municipios de la CAPV no puede limitarse a la cuantificación de las necesidades estrictas o a la identificación de la demanda efectiva, dado que en esta situación los mecanismos del mercado inmobiliario no funcionan como sistema eficiente de asignación de recursos.
El concepto de Rigidez de la Oferta hace referencia a las indeseables tensiones especulativas y distorsiones de diverso tipo que se producirían en los mercados inmobiliarios de los diferentes municipios de la Comunidad Autónoma en situaciones de ajuste exacto entre la oferta de suelo residencial desde del planeamiento y la demanda de viviendas, en un determinado momento.
Entre las razones estructurales y no coyunturales del mercado inmobiliario por las cuales se produce esta situación de desequilibrio en el caso de un ajuste exacto entre oferta de suelo desde el planeamiento y demanda de viviendas, se encuentran las siguientes:
· c1. Falta de Transparencia del Mercado.
· c2. Frecuentes situaciones estructurales de Despilfarro Inmobiliario caracterizado por la abundancia en la oferta de suelo y escasez para satisfacer la demanda efectiva.
· c3. Dificultad que representa la gestión urbanística, por la cual parte del suelo clasificado y calificado por el planeamiento tarda tiempo en estar disponible en el mercado.
· c4. Restricciones a la movilidad residencial derivadas del aprecio por el régimen de propiedad sobre todo en ámbitos de cultura y tradición rural.
El "Factor de Corrección de la Rigidez de la Oferta" se define como un coeficiente que depende del rango en la Jerarquía del Sistema de Ciudades del núcleo urbano correspondiente.
Como Jerarquía Urbana de la Comunidad Autónoma Vasca se considerará la establecida en el estudio del Sistema de Ciudades realizado en estas Directrices sobre la base de los "Tamaños Funcionales" de los municipios o Areas Urbanas Integradas correspondientes.
Los valores que se asignan en esta Directriz al "Factor Corrector de la Rigidez de la Oferta" para los Municipios y Areas Urbanas Integradas de la Comunidad Autónoma del País Vasco aparecen en el Anexo 1.3 del Capítulo 21.
El cálculo del número de viviendas correspondientes a la aplicación del "Factor Corrector de la Rigidez de la Oferta" se realizará identificando el número de "viviendas ocupadas" sumándole las viviendas necesarias por los componentes C2+C3 y multiplicando el total de estas viviendas por el "Coeficiente de Rigidez".
Se utiliza el número de viviendas ocupadas con objeto de obtener unos resultados que estimulen la utilización del parque de viviendas construidas. En aquellos municipios en los que hay una amplia proporción de vivienda vacía o de segunda residencia existe de hecho una holgura en el mercado inmobiliario mayor que en aquellos otros en los que el parque de viviendas presenta unos porcentajes de ocupación altos.
5.5. Segunda Residencia
Para el cálculo del número de viviendas correspondientes a la Segunda Residencia en cada municipio se utilizarán los siguientes criterios:
Cuando esté en vigor el Plan Territorial Parcial correspondiente, la cuantificación del número de viviendas correspondiente a este componente de segunda residencia se ajustará a lo que allí se establezca.
Hasta el momento en el que dicho Plan Territorial Parcial entre en vigor, el planeamiento municipal tendrá en cuenta lo establecido en estas DOT con respecto a la Ordenación de la Segunda Residencia.
El mecanismo de regulación del límite máximo de viviendas con destino de segunda residencia en cada uno de los municipios de la Comunidad Autónoma del País Vasco se establece a través del "Coeficiente de Segunda Residencia" que expresa el cociente (propuesto por estas DOT) entre el número de viviendas con destino primera o segunda residencia y el número de viviendas ocupadas permanentemente en dicho municipio.
Para la cuantificación del número máximo de viviendas con destino de segunda residencia a ofertar por el planeamiento de los municipios de la Comunidad Autónoma en un horizonte temporal concreto, se procederá de la siguiente forma:
d1. Cálculo del número de viviendas correspondientes al previsible crecimiento demográfico, variación de la estructura familiar y aplicación del factor corrector de la rigidez de la oferta.
d2. Aplicación del "Coeficiente de Segunda Residencia" al número total de viviendas resultantes en el apartado anterior.
d3. Hasta el momento de la aprobación del Plan Territorial Parcial se aplicará el Coeficiente de Segunda Residencia (CSR) propuesto en el Anexo 1.4. del Capítulo 21.
Si el coeficiente propuesto de segunda residencia es mayor que el existente en un determinado momento, se podrá dimensionar suelo residencial adicional por este concepto hasta lograr una proporción de segunda residencia igual a la referida en el citado coeficiente (componente de modelo). No obstante, este componente de modelo solo podrá aplicarse tras la aprobación del Plan Territorial Parcial correspondiente.
f. A partir del momento en el que esté disponible una base estadística fiable que permita cuantificar el fenómeno de segunda residencia en cada uno de los municipios de la CAPV con independencia del fenómeno de la vivienda vacía, podrá dimensionarse el crecimiento de segunda residencia a través de un "Coeficiente de Segunda Residencia" más específico definido como cociente entre el número de viviendas ocupadas mas el de vivienda con destino de segunda residencia y el número de viviendas ocupadas.
