Participación pública

La elaboración de disposiciones de carácter general ha ido adquiriendo en los últimos tiempos una importancia capital, dado el aluvión normativo provocado por la intervención pública en todas las esferas de la vida colectiva y la complejidad de las regulaciones que diariamente inciden en una enorme variedad de situaciones y relaciones sociales. La necesidad de ordenar el procedimiento que da vida a todas esas normas obedece, en primer lugar, a las exigencias que impone el respeto a los derechos de los individuos y de las formaciones sociales en que se integran. Responde, asimismo, a los principios jurídicos que garantizan el pleno sometimiento de todos los actos que emanan de los poderes públicos a la Ley y al Derecho, y, por último, a razones de eficacia. Pues ni aquel respeto ni este sometimiento se cumplen si las normas que deben observarlos resultan inadecuadas para lograr sus fines o lo hacen de manera deficiente.

Es una constante en los estudios doctrinales sobre la producción de las normas jurídicas la insistencia en que su elaboración se ha de sustentar en un conocimiento profundo de la realidad social y de las materias objeto de las mismas. Sólo a partir de tal conocimiento es posible valorar la suficiencia y adecuación de las normas vigentes para ordenar satisfactoriamente y con arregloa criterios de justicia material dicha realidad y concebir y elaborar las regulaciones que hayan de mejorarlas o sustituirlas por otras más adecuadas, inteligibles y factibles.

Se trata, por lo tanto, de una cuestión de gran trascendencia en las sociedades contemporáneas. No se reduce a un mero problema de correcta utilización de la técnica jurídica, sino que afecta a la propia función que han de cumplir las disposiciones que rigen la actividad de los poderes públicos, organizan las relaciones sociales y garantizan las prestaciones de toda índole que se satisfacen a múltiples y variados colectivos sociales. Afecta, por lo tanto, a la normatividad misma del Derecho, a su capacidad para organizar eficazmente la convivencia y dar respuesta a las necesidades reales.

Por otra parte, la elaboración de las disposiciones de carácter general, y no sólo las que revisten forma de ley, implica un cierto margen de decisión política, o, por ser más precisos, de libertad de configuración normativa. Su amplitud depende del espacio que ofrezcan las normas superiores en función de la necesidad de ponderación de los intereses en juego. La apertura es lógicamente mayor en el caso de las leyes. Así lo exige el pluralismo político, y así se hace posible el proceso de discusión pública que se desarrolla en el Parlamento. Pero para que las distintas posiciones que allí están representadas afronten el debate y culminen su discusión con el acierto que demanda la sociedad es precisa una labor previa que acote y oriente en lo posible el fundamento de la opción legislativa que anime cada iniciativa, que en la inmensa mayoría de los casos proviene del Gobierno, y, también, que evalúe el coste de su puesta en vigor.

En el supuesto de los reglamentos la apertura es, obviamente, menor, si bien la adopción de la decisión normativa hace necesario, de un lado, que el órgano con competencia para aprobarlos tenga en cuenta las diferentes alternativas de regulación, los informes jurídicos y técnicos sobre su acomodación al ordenamiento jurídico y las perspectivas de su factibilidad. De otro, le obliga a tener en cuenta la opinión de las demás instituciones que operan sobre la realidad a la que se dirige la norma y dar audiencia a las personas o entidades representativas de los sectores sociales afectados.

A través de toda esa secuencia se procura que las futuras normas se asienten en un fundamento objetivo, se formulen con una técnica jurídica adecuada y obtengan una respuesta favorable de la sociedad.

Así pues, del mismo modo que el pensamiento liberal invirtió los términos del absolutismo regio y fundamentó la Ley en la razón y no en la desnuda voluntad incontrolada del monarca (nec voluntas sed ratio facit legem), en nuestro tiempo es imprescindible reforzar la racionalidad de las normas jurídicas, incorporando al proceso de reflexión que supone la elaboración de las mismas cuantos elementos y cuanta participación institucional y social contribuyan a facilitar y legitimar su función ordenadora, su inteligibilidad y su coherencia con los principios y las reglas que forman el orden jurídico en el que se insertan. De ese modo se garantiza la seguridad jurídica y la eficacia del ordenamiento y se evita la inflación normativa y la proliferación de disposiciones innecesarias e inútiles.

De acuerdo con las ideas expuestas, esta ley regula el procedimiento administrativo de elaboración de las disposiciones generales por las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma, en un ejercicio competencial en el que confluyen los títulos derivados del artículo 10.2 del Estatuto de Gernika (organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno) y del artículo 10.6 (normas de procedimiento administrativo que deriven de las especialidades del Derecho sustantivo y de la organización propia del País Vasco). Esta doble naturaleza del fundamento competencial induce, por otra parte, teniendo en cuenta que la función normativa en la CAPV tiene espacios compartidos con los órganos forales de los respectivos territorios históricos, a la recepción común por el Parlamento Vasco en el ordenamiento autonómico de los principios que informan el régimen jurídico de las Administraciones públicas, lo que fundamenta la sujeción de las Diputaciones forales cuando elaboren disposiciones generales, de acuerdo con sus propias normas de organización, régimen y funcionamiento, a los principios que se infieren de esta ley, en función de las especificidades formales y materiales que caracterizan sus normas.

Se toma como antecedente la disciplina tradicional de esta materia en la que se insertó el Decreto de 13 de octubre de 1980, mediante el que se estableció el procedimiento interno de elaboración de los proyectos de ley y de los decretos que habían de ser aprobados por el Gobierno Vasco. Una disposición meramente instrumental que ha quedado superada por el tiempo, pero que contiene algunas previsiones que siguen siendo útiles. Asimismo, se tiene en cuenta la disciplina establecida en los capítulos II y III del título VII de la Ley 7/1981, de 30 de junio, de Gobierno, cuya vigencia se mantiene dado que versa sobre aspectos sustantivos que no son alterados por esta ley, que se ocupa precisamente de ordenar la sucesión de trámites que exige el cumplimiento de lo dispuesto en aquélla.

La ley regula el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales, incluyendo en esa categoría tanto a las iniciativas reglamentarias como a los anteproyectos de ley. El tratamiento conjunto de ambos tipos de normas se ha considerado oportuno a pesar de la muy distinta posición que unas y otras ocupan en el ordenamiento jurídico y de que, en el caso de las leyes, el procedimiento administrativo sólo comprende la fase previa a la iniciación del procedimiento legislativo stricto sensu, cuya regulación está establecida en el Reglamento del Parlamento Vasco.

Este importante dato demanda que el procedimiento que se desarrolla en la fase gubernativa y el examen de su conformidad con las normas superiores goce de una gran flexibilidad y amplitud. De otro modo, el rigor formal y la limitación material de su contenido podría obstaculizar en gran medida la función propia del verdadero procedimiento de elaboración de las leyes, que es el que se desarrolla en sede parlamentaria.

Sin embargo, la libertad de configuración del legislador no significa, como ya se ha dicho, que carezca de límites, ni que el legislador pueda ampararse en el puro decisionismo. Por el contrario, como cualquier otro poder público, ha de fundamentar su voluntad en razones objetivas y no ha de incurrir en arbitrariedad. Asimismo, ha de procurar una legislación adecuada a la realidad que pretenda normar. Por eso, es preciso aplicar a la redacción de las leyes en el seno del ejecutivo la misma metodología que a las disposiciones reglamentarias. De ese modo se contribuye muy positivamente a facilitar la labor del titular de la potestad legislativa, pues se le presentan para su discusión y decisión unos proyectos mejor fundados y articulados, con una técnica jurídica más depurada y apropiada para alcanzar los objetivos que se propone. Sobre esa base más precisa y segura corresponde a la Cámara parlamentaria su enmienda y aprobación.

La ley define, a los exclusivos efectos de su aplicación, un concepto jurídico-formal de disposición de carácter general que pone el acento en la capacidad innovadora del ordenamiento en vigor que la distingue. La delimitación positiva prescinde, por lo tanto, del rango y la vestidura formal, y se completa con una delimitación negativa que excluye expresamente a los actos administrativos genéricos o susceptibles de ser aplicados por otros posteriores, pero que carecen de fuerza normativa, y a las instrucciones sobre la interpretación y aplicación de las disposiciones de carácter general. No obstante, se prevé la sujeción de estas últimas al trámite de informe de los servicios jurídicos departamentales a fin de garantizar la correcta utilización de ese instrumento jurídico. Igualmente, se someten a informe jurídico los reglamentos que aprueben los órganos colegiados para regular su funcionamiento interno.

La ordenación del procedimiento exige desde su mismo inicio una decisión formal sobre la pertinencia de la elaboración de la norma. Tal decisión se atribuye a las personas que son miembros del Gobierno, pues es a ellas, en sus ámbitos respectivos de competencia, a quienes corresponde en unos casos la aprobación definitiva, y en otros su presentación ante el Consejo de Gobierno. No se distingue, según se ha avanzado, entre disposiciones legislativas y reglamentarias, por lo que se adopta con carácter general un modelo difuso o ministerial de elaboración de las normas. Modelo plenamente coherente con la organización del Gobierno y la estructura departamentalizada de la Administración que, de acuerdo con el Estatuto, acoge la Ley de Gobierno.

La decisión de iniciar la elaboración de las normas no se concibe como una mera formalidad, sino como un acto de gran trascendencia jurídica y política que ha de basarse en una mínima reflexión sobre la necesidad y viabilidad de aquéllas. Por eso, se exige que tenga en cuenta los condicionamientos de toda clase (estudios, informes, audiencias, consultas, negociaciones, etc.) que puedan incidir en la fijación de su contenido, y una estimación del coste y eficacia de su puesta en vigor no sólo en relación con las Administraciones públicas, sino, también, para los ciudadanos y la economía en general. En la línea de otros sistemas comparados, se prevé la posibilidad ya ejercitada por el Gobierno Vasco de aprobar cuestionarios (listas de comprobación o cheklisten) que permitan valorar todos esos extremos a los órganos encargados de redactar las normas.

Una vez aprobada, la orden de iniciación se constituye en el plan al que ha de ajustarse toda la tarea de elaboración normativa y en referencia necesaria para su valoración jurídica a través de los informes que se emitan acerca del proyecto normativo a que dé lugar.

La ley dedica especial atención al trámite de audiencia, debido a su importancia como garantía de los derechos e intereses que puedan quedar afectados por la futura norma y de acierto en la regulación. Con igual propósito, y con el afán de garantizar el respeto al orden de competencias y estimular la cooperación interinstitucional, se contempla específicamente la participación y consulta a otras Administraciones públicas en la medida en que pueda afectarles la norma objeto de elaboración.

También se ocupa de los documentos que han de obrar en el expediente relativo a cada procedimiento, y se establece la obligación de que se acompañe de una memoria comprensiva de todas las actuaciones seguidas y de su resultado. Se hace hincapié en la inclusión de una memoria económica por la importancia que siempre tiene la estimación del coste que pueda generar la norma proyectada.

La ley exige, igualmente, que se soliciten y emitan los informes y dictámenes que sean preceptivos de acuerdo con la legislación aplicable a cada caso.

A continuación se regula la aprobación de la norma, y se determinan los documentos que en todo caso deben acompañarla para que tal decisión cuente con todos los elementos de juicio necesarios.

Dada la especial relevancia de las leyes, se ha previsto con respecto a ellas un trámite específico de toma en consideración por el Consejo de Gobierno de los anteproyectos de ley. Su finalidad es que el órgano que ha de ejercer la iniciativa legislativa asuma y oriente la planificación ulterior del procedimiento de elaboración a la vista de un texto ya articulado y sin perjuicio de las modificaciones que resulten de los trámites de audiencia, consulta e informe posteriores.

Entre las disposiciones especiales se prevén los supuestos de urgencia, se señalan las excepciones y modulaciones del régimen ordinario que cabe aplicar en tales casos, y se aclara el carácter de los diversos trámites y los efectos invalidantes que la omisión de los mismos pueda tener.

La parte final de la ley contiene las medidas complementarias de la regulación sustantiva que, por razones de técnica jurídica, no es posible incluir en el articulado. Así, las referencias a los trámites que deban efectuarse ante la Unión Europea, a los órganos consultivos y a las directrices de técnica normativa. Análogo carácter tienen la disposición transitoria y la derogación, en lo que sigue en vigor, del Decreto de 13 de octubre de 1980.

Por último, la disposición final primera contiene un mandato destinado a procurar que la elaboración de las disposiciones de carácter general incorpore como tarea adicional la facilitación a los destinatarios de las mismas del conocimiento del Derecho vigente en las materias reguladas. De esa manera, se contribuye a la seguridad jurídica y se responde a las demandas que en los últimos tiempos vienen formulándose en tal sentido desde una nueva concepción sobre la codificación normativa.