Jendearen partaidetza

Xedapen orokorren sorkuntzak berebiziko garrantzia hartu du azkenaldi honetan, Administrazioak gizarteko bizitzaren arlo guztietan esku hartzeak eragiten duen arau-ugaritasunagatik eta era bateko eta besteko egoera eta gizarte-harremanetan egunero eragiten duten arauen zailtasunagatik. Arau horiek guztiak sortzeko prozedura antolatu egin behar da: lehen-lehenik, hala eskatzen duelako gizabanakoen eta gizabanakoak kide diren gizataldeen eskubideen begiruneak; orobat, herri-aginteen egintza guztiek erabat Legearen eta Zuzenbidearen pean egon behar dutela dioten zuzenbidearen printzipioek hala eskatzen dutelako; eta, azkenik, baita eraginkortasun-arrazoiengatik ere. Izan ere, eskubide horien begirune hori eta Legearen eta Zuzenbidearen pean erabat egon behar hori ez dira beteko arauak beren helburuak iristeko egoki ez badira edo helburu horiek era eskasean iristen badituzte.

Arau juridikoen sorkuntzaren gaineko doktrinaren azterlanetan behin eta berriro esaten da gizarte-errealitatea eta arau horien gaiak izango direnak sakon ezagutu behar direla, arauak sortzeko. Ezaguera horretan oinarrituta baino ezin da baloratu indarrean diren arauak aski diren eta egokiak diren errealitate hori behar bezala eta zuzentasun materialaren irizpideen arabera eratzeko; eta, orobat, horrela baino ezin dira arau berriak sortu, indarrean diren arauak hobetu behar direnean edo horien ordez beste arau egokiago, ulergarriago eta gauzagarriago batzuk eman behar direnean.

Horrela, bada, berebiziko garrantzia du gai honek gaurko gizarteetan. Kontua ez da teknika juridikoa zuzen erabiltze hutsa, xedapenek duten eginkizunari berari eragiten baitio, herri-aginteen jarduera arautu, gizarte-harremanak antolatu eta gizatalde ugari eta askotarikoei ematen zaizkien era guztietako zerbitzuak bermatzen dituzten xedapenen eginkizunari, alegia. Beraz, Zuzenbidearen beraren arau-izaerari, elkarbizitza eraginkortasunez antolatzeko eta benetako beharrizanei erantzuna emateko duen gaitasunari eragiten dio.

Beste alde batetik, xedapen orokorren sorkuntzan, eta ez legearen forma hartzen duten xedapenen sorkuntzan bakarrik, badago tarte bat erabaki politikorako, edo, zehatzago esate aldera, arauen osaera aukeratzeko nolabaiteko askatasuna. Tarte hori zabalagoa edo estuagoa izatea jokoan diren interesak neurtzeko beharrizanaren arabera goragoko arauek uzten duten tartearen baitan dago. Legeen kasuan, jakina, zabalagoa da tarte hori. Aukera politikoen askotarikotasunak eskatzen du hori, eta horrexek ematen du bidea Legebiltzarrean gauzatzen den jendaurreko eztabaidarako. Hala ere, Legebiltzarrean ordezkatuta dauden jarreren arteko eztabaida egin ahal izango bada eta eztabaida horrek gizarteak eskatzen duen emaitza emango badu, lan bat egin behar da aurretik, ekimen bakoitza gehien-gehienetan, Gobernuarena izan ohi da ekimen hori sustatzen duen legegintza-aukeraren funtsa ahal den neurrian zedarritu eta bideratze aldera, eta legegintzarako aukera hori lege bihurtu eta indarrean sartzeak eragingo duen kostua neurtze aldera.

Erregelamenduen kasuan, agerikoa denez, tarte hori ez da hain zabala; hala ere, erregelamendu bat egiteko erabakia hartzerakoan, hura onartzeko eskumena duen organoak kontuan hartu behar ditu, alde batetik, arauketa-aukera guztiak, baita aukera horiek antolamendu juridikoari egokitzen zaizkion aztertzeko txosten juridiko eta teknikoak ere, eta aukera horiek gauzagarriak direnetz ere bai. Eta, bestetik, kontuan hartu behar du arau horrek xede duen errealitatean eragiten duten gainerako erakundeen iritzia; horrez gain, arauak ukituko dituen gizarte-sektoreak ordezkatzen dituzten pertsona edo erakundeei entzun egin behar die.

Urrats horiek guztiak eginez, hau lortu nahi da: egingo diren arauek oinarri objektibo bat izan dezatela, teknika juridiko egokiaren arabera eman daitezela eta gizarteak onets ditzala.

Nola pentsakera liberalak erregearen absolutismoa irauli eta legearen funtsa erregearen kontrolik gabeko nahi hutsetik atera eta arrazoian ezarri zuen (nec voluntas sed ratio facit legem), hala, gure egunotan, ezinbestekoa da arau juridikoen arrazoizkotasuna indartzea: horretarako, arauen antolatze-eginkizuna, ulergarritasuna eta zati diren antolamendu juridikoko printzipio eta arauekiko koherentzia errazte eta legitimatze aldera, araugintza berez den gogoeta-prozesu horretara behar beste osagai eta erakundeen eta gizartearen behar adina parte-hartze ekarri behar dira. Horrela bermatzen dira segurtasun juridikoa eta antolamenduaren eraginkortasuna, eta saihesten arauen neurrigabeko ugaritzea eta behar ez diren eta balio ez duten xedapenen gehitzea.

Azaldutako ideia horiekin bat eginez, Euskal Autonomia Erkidegoko erakunde erkideek xedapen orokorrak egiteko jarraitu beharreko administrazio-prozedura arautzen du lege honek, Gernikako Estatutuaren 10.2 artikuluak (autogobernatzeko erakundeen antolamendu, erregimen eta funtzionamendua) eta 10.6 artikuluak (Euskal Autonomia Erkidegoaren Zuzenbide substantibotik eta berezko antolaketaren berezitasunetik datozen administrazio-prozedurako arauak) emandako eskumena erabiliz. Beste alde batetik, eskumenaren funtsa bikoitz izate horrexegatik, eta kontuan izanik EAEk, zenbait arlotan, lurralde historikoetako foru-erakundeekin partekatzen duela araugintza-eginkizuna, Eusko Legebiltzarra da, autonomia-antolamenduan, herri-administrazioen araubide juridikoaren guztientzako printzipioen gaineko eskumena duena, eta horrexegatik foru-diputazioak, beren antolaketa-, araubide- eta jardunbide-arau berezkoekin bat etorriz, xedapen orokorrak egitera doazenean, lege honetan ezarritako printzipioen pean egongo dira, beren arau horien berezitasun formal eta materialen arabera.

Honen aurrekaria da 1980ko urriaren 13ko Dekretua, gai honetan ezarritako ohiko araubidean txertatzen dena; haren bidez ezarri zen lege-egitasmoak egiteko eta Eusko Jaurlaritzak onartu beharreko dekretuak egiteko barne-prozedura. Xedapen hori tresna gisa erabiltzeko eman zen, ez beste ezertarako, eta denborarekin atzeratua gelditu da, nahiz eta badituen zenbait arau oraindik ere baliagarri direnak. Era berean, Jaurlaritzaren Legeko –ekainaren 30eko 7/1981 Legea– VII. tituluko II. eta III. kapituluetan ezarritako araubidea ere kontuan hartu da, lege horrek oraindik ere indarrean baitirau, lege honek aldatzen ez dituen zenbait gai substantibo arautzen dituenez gero; hain zuzen ere, beste lege horretan xedatutakoa betetzeko beharrezkoa den izapideen segida antolatzen du lege honek.

Lege honek xedapen orokorrak egiteko prozedura arautzen du, eta xedapen orokor horien baitan sartzen dira hala erregelamenduak egiteko ekimenak nola lege-aurregitasmoak. Bi arau-mota horiek batera arautzeari egoki iritzi zaio, nahiz eta antolamendu juridikoan ez dauden maila berean, eta nahiz eta, legeak egiteko orduan, berez legegintza-ekimena denaren aurreko fasea baino ez den sartzen administrazio-prozeduraren baitan; izan ere, Eusko Legebiltzarraren Araudiak arautzen du berez legegintza-ekimena dena.

Horrexegatik beragatik, administrazio-fasean gauzatu beharreko prozedurak eta prozedura hori goragoko arauen araberakoa den ikusteko azterketak arras malgu eta zabal izan behar dute. Osterantzean, formaren zorrozkeriak eta edukiaren aldetik izango lukeen murrizketak oztopatu egingo lukete hein handi batean legeak egiteko benetako prozedurak, legebiltzarrean gauzatzen denak, berezkoa duen eginkizuna.

Alabaina, lehenago esan dugun bezala, legegileak legearen osaera aukeratzeko duen askatasunak ez du esan nahi eginkizun horretan batere mugarik ez duenik, ez eta erabakitzeko bere ahalmen hutsean babes har dezakeenik. Aitzitik, beste edozein herri-agintek bezala, arrazoi objektiboetan funtsatu behar du bere nahia, eta ez du arbitrarietatean erori behar. Gainera, arautu nahi duen errealitate horri egokitutako legeria egiten saiatu behar du. Horrexegatik, beharrezkoa da erregelamenduaren mailako xedapenetarako ezarritako metodologia bera ezartzea botere betearazlearen barruan egiten diren legeetarako. Horrela legegintzako ahala duenaren eginkizuna erraztu egingo da, hobeto funtsatutako egitasmoak aurkeztuko baitzaizkio eztabaidarako eta erabakia hartzeko, helburuak iristeko egokiagoa eta finagoa den teknika juridikoaz artikuluka banatuak. Funts zehatzago eta ziurrago horren gainean dagokio Legebiltzarrari egitasmoak zuzendu eta onartzea.

Legeak, aplikazioari eta ez besteri begira, xedapen orokorraren kontzeptu juridiko-formal bat zehazten du, eta xedapenek antolamendu juridikora berrikuntza ekartzeko duten ahalmena nabarmentzen du kontzeptu horrek. Beraz, zedarriketa positiboak alde batera uzten ditu arauak izan dezakeen maila eta hartzen duen forma, eta, zedarriketa negatibo batekin osatzen da: zedarriketa negatibo horren arabera, bazterrera uzten dira, berariaz, administrazio-egintza orokorrak edo aplikatuak izateko ondorengo beste egintza batzuk behar dituzten egintza arau-indarrik gabekoak, bai eta xedapen orokorren interpretazio eta aplikazioaren gaineko jarraibideak ere. Hala ere, jarraibide horiek ere sailetako zerbitzu juridikoen txostenaren izapidea igaro behar dute, tresna juridikoak direnez gero zuzen erabiltzen direla bermatze aldera. Era berean, txosten juridikoa egin beharko da kide anitzeko organoek beren barruko jardunbidea arautzeko onartutako erregelamenduen gainean ere.

Hemen arautzen den prozedurak erabaki formal bat eskatzen du hasiera-hasieratik, araua egitea bidezko denetz esango duena. Erabaki hori Jaurlaritzako kideei dagokie, berei dagokienez gero beren eskumenen esparruan, batzuetan, xedapen orokor hori behin betiko onartzea eta, besteetan, Jaurlaritzaren Kontseiluari onartzeko aurkeztea. Lege honetan ez da bereizketarik egiten lege-mailako xedapenen eta erregelamendu-mailako xedapenen artean, eta, hortaz, arauak egiteko eredu orokor bat hartu da, lausoa edo ministeriala. Eredu hori oso bat dator Jaurlaritzaren antolaketa-moduarekin eta Administrazioaren sailkako egiturarekin, Estatutuari jarraituz Jaurlaritzaren Legeak hartutakoarekin, alegia.

Lege honen arabera, arauak egiten hasteko erabakia ez da betekizun formal huts bat, baizik eta garrantzi juridiko eta politiko handia duen egintza bat, arauaren beharrizan eta bideragarritasunaren gainean gutxieneko gogoeta behar duen egintza bat, alegia. Horrexegatik, arauaren edukia finkatzen eragina izango duten era guztietako aldagaiak kontuan hartzea eskatzen du (azterlanak, txostenak, entzunaldiak, kontsultak, negoziazioak, eta abar); orobat, araua indarrean sartzeak gutxi gorabehera zer kostu ekarriko duen eta zer eraginkortasun izango duen kalkulatzea eskatzen du, ez bakarrik herri-administrazioei begira, baita herritarrei eta eskuarki ekonomiari ere. Beste herrialde batzuetako sistemetan egin duten antzera, noizbait Eusko Jaurlaritzak ere erabili dituen galdetegiak (checklisten) onartzeko aukera aintzat hartu da; horien bitartez, arauak idazteko ardura duten organoek aipatutako zehaztasun horiek guztiak baloratzeko modua izan dezakete.

Onartu ostean, araua egiten hasteko agindua araua egiteko langintza osoak jarraitu beharreko plan bihurtzen da, bai eta ezinbesteko erreferentzia ere, agindu horren emaitza izango den arau-egitasmoaren gainean egindako txostenen bitartez balorazio juridikoa egin ahal izateko.

Legeak, bereziki, entzunaldiaren izapidean jartzen du arreta, garrantzi handikoa baita egitekoa den arauak uki ditzakeen eskubide eta interesen berme den aldetik, bai eta arauketarekin asmatzearen berme den aldetik ere. Asmo horrekintxe, eta eskumenen antolamendua errespetatua izango dela bermatzeko nahiz erakundeen arteko lankidetza sustatzeko, egitekoa den arauak eragin diezaiekeen heinean beste herri-administrazio batzuei parte hartzen uzteko eta haiei kontsulta egiteko aukera ere aintzat hartzen da berariaz.

Orobat, prozedura bakoitzaren gaineko espedientean agertu behar duten agiriak ere aipatzen ditu, eta jarduketa guztien eta haien emaitzen gaineko memoria bat eransteko betebeharra ere ezartzen du. Memoria ekonomiko bat aurkezteko betebeharra nabarmentzen da, proiektatutako arauak gutxi gorabehera izan dezakeen kostua kalkulatzeak izan ohi duen garrantziarengatik.

Horrez gain, kasu bakoitzean aplikatzekoa den legeriaren arabera nahitaezkoak diren txosten eta irizpenak eska eta eman daitezen galdegiten du lege honek.

Ondoren, arauaren onarpena arautzen da, eta onarpen horretarako aurkeztu behar diren agiriak zehazten dira, onartzeko erabaki horretarako behar diren irizpen-osagai guztiak eskura egon daitezen.

Legeen garrantzi berezia dela eta, lege-aurregitasmoak aztertzeko berariazko izapide bat ezarri da Jaurlaritzaren Kontseiluarentzat. Horren helburua da legegintzako ekimena erabili behar duen organoak, artikuluka banatutako testu bat aurrean izanez, legea egiteko prozeduraren planifikazioa bideratzea eta haren ardura bere gain hartzea, ondorengo entzunaldi-, kontsulta- eta txosten-izapideek ekar ditzaketen emaitzak gorabehera.

Xedapen berezietan presako kasuak aurreikusten dira, eta horrelako kasuetan erabil daitezkeen araubide arruntaren salbuespen eta modulazioak aipatzen dira, eta, gainera, argitu egiten dira izapideen izaera eta izapide horiek huts egiteak eragin ditzakeen baliogabetze-ondorioak.

Legearen azkeneko zatian arau substantiboen neurri osagarriak jasotzen dira, teknika juridikoaren arrazoiengatik artikuluen artean sartu ezin izan diren neurri osagarriak, alegia. Horrela, bada, Europar Batasunaren aurrean egin beharreko izapideak, kontsulta-organoak eta araugintza-teknikaren gaineko jarraibideak aipatzen dira. Izaera horretakoak dira xedapen iragankorra eta 1980ko urriaren 13ko Dekretutik indarrean zirauenaren indarrik gabe uztea.

Amaitzeko, azken xedapenetako lehenengoak xedapen orokorrak egiten direnerako beste eginbehar bat gehitzen du, xede hau duena: xedapen horien hartzaile izango direnei araututako gaiaren inguruan indarrean dagoen Zuzenbidea jakinaraztea. Modu horretan, segurtasun juridikoari laguntzen zaio, eta arauen kodifikazioaren ikuskera berri batek azkenaldi honetan egin dituen gisa horretako eskariei erantzuten zaie.